◇ 문제의 소재

재개발·재건축사업에서 조합의 조합원들에 대한 각종 통지는 사업 전반에 있어 가장 중요한 요소 중 하나이다. 총회 개최 통지는 물론, 사업시행계획, 관리처분계획 등 중요한 절차들을 결정하는 과정에 있어서도 조합원들에 대한 통지는 법령, 정관에 따라 적법하게 이행돼야 한다. 따라서 조합으로서는 조합원들의 ‘최종 주소’를 항상 체크하고 정리해 둬야 한다.

그러나, 다수의 조합원들로 구성된 조합은 조합원이 신고하지 않는 이상 최신 주소를 파악할 수 없다. 등기우편을 보낸다고 하더라도 주민등록을 이전한 조합원의 주소를 파악할 수 있는 것은 아니기 때문에, 조합으로서는 이 우편 통지만으로 적법한 통지가 이뤄지는 것인지 확신을 가질 수 없다.

특히, ‘분양신청안내 통지’는 조합원 여부가 구별되는 가장 중요한 절차라고 볼 수 있다. 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)에서도 사업시행자로 하여금 분양대상자의 종전자산평가액, 분담금 추산액 등을 개별 조합원에게 통지할 의무를 명시적으로 부여하고 있고(제72조 제1항), 대법원 역시 “분양신청에 관한 통지 절차를 제대로 거치지 않고 수립한 관리처분계획은 위법하다”고 판단하고 있다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 등 다수의 판결).

아래에서는 조합원에 대한 통지의무 특히 분양신청안내에 관한 조합의 통지의무에 관한 상반된 법원의 입장을 살펴보고, 통지의무 위반에 관한 분쟁을 종식시킬만한 대안은 무엇이 있는지 살펴보고자 한다.

◇ 분양신청안내 통지 의무에 관한 법원의 입장

가. 서울행정법원 2008. 12. 3. 선고 2008구합30588 판결(확정)

이 사건은 재개발조합이 토지등소유자에게 소유 부동산 등기부등본상 주소로 분양신청안내문을 등기우편으로 한 차례 발송했으나 ‘이사불명’으로 반송됐고, 이어 한 차례 일반우편으로 다시 발송했으나 토지등소유자가 분양신청에 이르지 않은 사례다.

이 사건에서 서울행정법원은 도시정비법에서 규정한 분양신청안내에 관한 ‘통지’는 토지등소유자에게 도달한 때 효력이 생긴다고 전제한 뒤, “비록 정관에는 조합원이 주소 변경을 신고하지 않는 경우 그로 인한 불이익을 부담하도록 규정하고 있기는 하나, 재개발정비사업의 경우 토지등소유자 개개인의 의사와는 관계없이 강제적으로 진행되는 사업인 만큼 토지등소유자에게 분양권의 부여 여부를 결정하는 분양신청안내문의 통지는 생략해서는 안 될 매우 중요한 절차라 할 것이므로, 토지등소유자가 주소 변경 신고를 하지 않았다고 해 곧바로 토지등소유자에게 미신고 책임을 물을 수 없고, 재개발조합으로서는 위 분양신청안내 통지의 중요성을 유의해 조합원이 이를 적절히 행사할 수 있게끔 주의의무를 다해야 하므로, 해당 조합의 위와 같은 통지만으로는 주의의무를 다했다고 보기 어렵다”며 결국 “위 조합원을 현금청산자로 분류하고 수립한 관리처분계획이 위법하다”고 판단했다(관리처분계획 일부 취소 판결).

위 판결 재판부는 해당 조합이 ① 주민등록법 규정에 따라 관할 구청장 등에게 조합원의 주민등록표 열람 또는 등·초본의 교부를 요청해 주소를 파악하고자 시도하거나 ② 소유 토지의 소재지를 방문해 이해관계인 등을 통해 연락처를 파악하는 등과 같은 노력을 기울이지 않았다는 점을 위 판결 이유로 제시했다(이 중 위 ①항에 따른 방법의 실무상 적용 불가능에 대해서는 아래에서 후술하고자 한다).

나. 서울고등법원 2013. 6. 20. 선고 2012누30259 판결(확정)

이 사건은 재건축조합이 제1차 분양신청 안내문을 조합원이 조합에 신고한 주소지로 등기우편 발송해 조합원이 이를 수령했고, 이후 분양신청기간의 연장 안내문을 위 주소에 등기우편으로 두 차례 발송했으나 반송되고, 제2차 분양신청 안내문 역시 위 주소에 등기우편으로 발송했으나 ‘폐문부재’로 도달되지 않았으며, 제3차 분양신청 안내문 또한 위 주소지로 등기우편으로 두 차례 발송했으나 ‘수취인불명’으로 도달되지 않은 사례다.

이 사건에서 서울고등법원은 ‘도시정비법은 분양신청에 관한 안내를 통지해야 한다는 의무만을 규정할 뿐 이에 대한 아무런 방법을 규정하고 있지 않은 반면, 해당 조합 정관이 조합원의 권리·의무에 관한 사항의 고지는 등기우편으로 개별 고지하되, 주소불명, 수취거절 등의 사유로 반송될 경우 1회에 한해 추가 발송해야 한다고 규정한 것은 결국 해당 조합 정관이 도시정비법에 비해 분양신청에 관한 사항의 통지방법을 더욱 엄격한 절차를 거치도록 규정한 것이므로, 이는 조합원의 이익을 두텁게 보호하기 위해 조합원들이 자치적으로 정한 것’이라는 점을 전제한 뒤, “해당 조합의 위 일련의 통지는 해당 조합이 정관에서 정한 통지 절차를 적법하게 이행한 것이므로 해당 조합원을 현금청산자로 분류한 것은 적법하다”고 판단했다.

◇ 분양신청 통지에 관한 실무 및 문제점

조합이 (표준) 정관에서 정한 방법 즉 등기우편으로 개별 고지하고 주소불명, 수취거절 등의 사유로 반송되는 경우 1회에 한하여 우편 발송하는 방법을 지키지 않고 등기우편만 발송한다거나, 일반우편만으로 발송하는 경우 분양신청안내 통지 절차가 위법하다는 점은 분명하다[대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결, 광주지방법원 2019. 3. 21. 선고 2018구합11647 판결(확정) 등].

그러나, 법원은 (표준) 정관에서 정한 방법만 거친 경우 그 통지가 적법한 것인지에 대해 명확히 입장을 정리하고 있지 않다(위 나.항 서울고등법원 판결은 정관에서 정한 통지 방법에 더해 몇 번이나 더 조합원에게 등기우편으로 통지한 사례이다). 위 판결을 보면 재개발조합과 재건축조합 사이의 차이점(분양신청 전 시점까지 조합원으로의 가입이 강제되는지 여부)으로 두 조합 사이의 결과가 달라지는 결과가 발생할 여지도 있다.

현재 대부분의 조합은 국토교통부가 배포한 표준정관과 같이 분양신청 안내 통지 등 조합원의 권리·의무 사항에 관한 통지에 관한 사항을 규정하고 있다.

만약 정관에서 정한 것과 같이 ‘주소불명, 수취거절’이 아닌 ‘이사불명’으로 반송된 경우 1회 일반우편으로 추가 발송하는 것이 적법한 통지절차라고 단언하기는 어려워 보인다(표준정관 역시 ‘이사불명’은 추가 발송 사유로 명시하고 있지 않고 있다). ‘이사불명’의 경우 이미 이사를 한 것이 확인됐으므로 같은 주소로 한 차례 추가 우편을 발송하는 것이 무의미한 절차일뿐더러 ▲이러한 상황에서 조합이 소지한 전화번호(또는 휴대전화번호)로 조합원의 주소를 탐문할 의무가 있는 것은 아닌지 ▲서면결의서, 위임장 등 조합원이 기존 제출한 서류들을 모두 확인해 변경된 주소를 신고한 것은 아닌지 ▲해당 부동산 소재지를 찾아가 이해관계인에게 주소를 탐문해야 하는 것은 아닌지 등에 대해 여전히 조합은 고민에 빠질 수밖에 없다.

통상 조합은 정관에서 정한 방법에 따라 분양신청안내를 통지하거나 이보다 강화된 방법으로 통지 절차를 이행(예를 들어 두 차례 등기우편을 발송하는 등)한다. 분양공고 등 법령에서 정한 방법(해당 지역 일간신문에 공고)과 같이 일률적이고 통일적이지 않은 통지가 이뤄질 수밖에 없는 것은 결국 이에 관한 입법이 충분히 이뤄지지 않았기 때문이다.

◇ 주민등록법상 주민등록 초본 발급 규정

이에 관련해 참고할 만한 사례가 있다. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’은 공익사업의 사업시행자가 토지 등의 권리를 수용하는 절차에 있어 이를 위해 필요한 서류의 발급을 국가나 지방자치단체에 신청할 수 있도록 규정(법 제8조)하고, 사업시행자로 하여금 보상계획 공고 및 통지 등에 관한 사무, 재결 신청에 관한 사무, 보상금의 지급 또는 공탁에 관한 사무 등에 관해 주민등록번호 등 개인 식별정보를 처리할 수 있도록 근거를 두고 있다(시행령 제50조의 2).

또한, 주민등록법에 따르면 주민등록표의 열람이나 등·초본의 교부신청은 본인 또는 세대원만이 할 수 있는 것이 원칙이나, 다른 법령에 이를 요청할 근거가 있는 경우, 공공목적의 사업수행을 위해 필요한 경우에는 본인 또는 세대원이 아닌 자도 위 열람이나 등·초본의 교부신청이 가능하도록 규정하고 있다(주민등록법 제29조 제2항 제3호, 제7호, 같은 법 시행령 제47조 제4항).

즉, 공익사업의 사업시행자는 위 근거 법령에 따라 토지 등의 수용 또는 사용과 관련해 필요한 경우 토지등소유자의 주소 확인을 위한 주민등록표의 열람이나 등·초본의 교부신청을 할 수 있는 것이다.

따라서 만약 위와 같은 주민등록표 초본 발급 근거 규정이 도시정비법에도 규정되어 있다면, 조합으로서는 신고된 주소로 등기우편을 일단 발송한 뒤, 반송된 자들에 대해 주민등록표 초본 발급을 통해 최종 주민등록법상 주소지를 파악해 이에 대해 한 차례 더 등기우편을 발송함으로써 일반적으로 요구되는 통지의무를 다하게 될 수 있는 것이다.

물론 위 서울행정법원 2008구합30588호 판결이 주민등록법에 따라 관할 구청장 등에게 주민등록표 교부 신청이 가능하다는 전제 하에서 정관에 따른 조합의 통지 의무 이행을 위법하다고 판단했지만, 일선 행정청은 위 판결이 주민등록법에 따른 열람 또는 교부 신청 근거 규정이 명확하게 특정되지 않았다는 이유로 조합의 주민등록초본 교부 신청을 거부하고 있는 실정이다.

◇ 결론

‘분양신청안내 통지’의 중요성에 대해서는 이견이 없다. 문제는 통지 방법의 적법에 대한 기준을 마련해 줘야 할 것인데, 도시정비법령은 이에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않다는 점이다.

정비사업조합은 공익사업의 시행자로서 시장, 구청장 등의 인가를 받은 공법인이고, 공익사업의 시행을 위해 반드시 필요한 경우 해당 토지등소유자들의 최종 주민등록 주소를 확인할 충분한 자격이 있는 자이다. 주소변경신고를 놓치거나 조합설립인가 전 주소를 이전한 재개발구역의 토지등소유자와 같은 자들 역시 자신의 재산권 행사를 위해 최종 이전한 주소로 분양신청안내 통지문을 받아 볼 권리가 있다.

나아가 이러한 절차가 분양신청통지 뿐만 아니라 사업시행계획 총회, 시공자 선정 총회, 관리처분계획 총회 등과 같이 중요한 절차에까지도 확대된다면 조합의 원활한 사업시행, 조합원 개인의 권익 보호를 보다 충실하게 진행할 수 있을 것이라고 생각된다.