이 글은 지난 10월 18일부터 이틀간 진행된 ‘법무법인 산하와 함께하는 법률여행’에서 법무법인 산하 이재현 변호사가 강의했던 내용입니다.  - 편집자

∥ 도시정비법상 정보공개청구제도 개관

1. 정보공개 의무 및 처벌규정

도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제124조는 추진위원장 또는 사업시행자(조합임원 등)의 정보공개의무 등에 대해 규정있다.

토지등소유자가 정비사업에 관한 자료의 열람, 복사 요청을 할 경우 추진위원장 등은 15일 이내에 위 요청에 따라야 하며, 위 의무를 위반한 추진위원장 등은 형사처벌을 받을 수 있고, 만약 벌금 100만원 이상에 해당하는 형을 선고받을 경우 조합임원 결격사유에 해당한다.

2. 법적 공개 시한

도시정비법은 정비사업의 시행에 관한 제124조 제1항 각호의 서류 및 관련 자료가 ‘작성’되거나 ‘변경’된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행해 공개해야 한다고 규정하고 있다.

3. 정보공개 청구의 방법

자료 열람, 복사 요청은 ‘사용목적’ 등을 기재한 ‘서면’으로 해야 한다.

도시정비법 시행규칙 제22조는 “토지등소유자 또는 조합원의 열람·복사 요청은 사용목적 등을 기재해 서면(전자문서 포함)으로 해야 한다”고 규정하고 있으며, 사용목적을 기재하지 않거나 또는 구두요청만으로는 불가능하다.

4. 전화번호 공개

개인정보의 보호를 위해 개별 조합원 등의 주민등록번호는 제외하라고 규정하고 있다.(도시정비법 제124조 제3항)

5. 조합원 총회 ‘참석자명부’, ‘서면결의서’ 등 대부분 자료가 ‘관련자료’로 공개대상

참석자명부와 서면결의서는 도시정비법 제124조 제1항 제3호의 의사록의 관련 자료에 포함되기 때문에 공개대상 자료에 해당한다.

6. 정보공개의 방법

조합임원이 조합원에게 열람, 복사 방법을 서면으로 통지하도록 규정해 개별 조합에게 열람, 복사의 방법을 구체적으로 정할 수 있도록 재량권을 주고 있다.

개별 조합에서 열람, 복사의 방법을 특정하지 않았다면 현장교부 외에도 통상의 방법인 우편, 팩스 또는 정보통신망 중 어느 하나의 방법을 이용해 열람, 복사 요청에 응해야 한다.(대법원 2016도13811 판결)

∥ 쟁점별 사례

가. 직무대행자의 경우 정보공개 의무가 있는지 여부

- 대법원 2017. 6. 15. 선고 2017도2532 판결

법원의 가처분명령에 의해 선임된 조합임원 직무대행자는 조합을 종전과 같이 그대로 유지하면서 관리하는 것과 같은 조합의 통상사무에 속하는 행위를 할 수 있다. 따라서 법원에 의해 선임된 조합임원 직무대행자도 조합의 통상사무를 처리하는 범위 내에서는 원칙적으로 조합 총회의 의결을 거쳐 선임된 조합임원과 동일한 권한을 가진다. 이러한 점과 더불어 정비사업의 투명성ㆍ공공성을 확보하고 조합원 등의 알권리를 충족시키기 위해 정비사업시행과 관련한 서류 및 자료를 공개하지 아니한 조합임원 등을 처벌하는 규정을 둔 구 도시정비법의 취지 등을 종합하면, 법원에 의해 선임된 조합임원 직무대행자도 구 도시정비법 제86조 제6호, 제81조 제1항 위반죄의 범행주체인 조합임원에 해당한다.

나. 조합설립인가 처분이 취소 또는 무효된 경우

- 대법원 2014. 5. 22. 선고 2012도7190 전원합의체 판결

주택재개발정비사업조합의 임원이었던 피고인들이 공모해, 총회의 결의없이 철거감리업체를 선정하거나 정비사업 시행과 관련한 자료 등을 공개하지 아니했다고 하여 구 도시 및 주거환경정비법 위반으로 기소된 사안에 대해 “위 조합에 대한 조합설립인가처분이 무효여서 처음부터 조합이 성립됐다 할 수 없으므로, 피고인들은 같은 법 제85조 제5호, 제24조 제3항 제5호 및 제86조 제6호, 제81조 제1항의 각 위반행위에 대한 주체가 될 수 없다”고 판시했다.

- 조합설립인가 처분이 무효인 경우에 정보공개 의무자인 조합임원은 정보 비공개를 이유로 처벌 받지 않지만, 조합설립인가 처분이 취소인 경우에는 강학상 철회에 해당하므로 조합설립인가취소 이전에 조합임원이 한 정보공개 의무위반행위는 처벌대상에 해당한다.

다. 정보공개대상 서류

- 녹취록의 경우(제124조 제1항 제3호 관련)

이사회 등 녹취록(녹음자료)이 정보 공개 대상인지 여부(소극) : 대법원 판례(2015도8361 판결)

도시정비법에 의하면 이사회 녹취록이 ‘보관’ 대상 자료임에는 명확하나 ‘공개’ 대상 자료에도 해당하는지 여부에 대해서는 불명확하다.

일선 실무에서는 어떤 조합은 녹취록도 이사회 의사록 등의 관련 자료로 봐서 공개하는 경우도 있었고 어떤 조합에서는 공개 대상 자료로 명확히 규정돼 있지 않음을 이유로 공개하지 않는 경우도 존재한다.

이사회 녹취록이 공개되지 않았음을 이유로 기소된 사안에서 항소심 재판부는 이사회 녹취록은 공개 대상 자료가 아니라는 취지로 판단했고, 대법원에서도 위 판단이 그대로 유지됐다.

속기록, 녹음 또는 영상자료는 보관의 대상일 뿐 열람 복사의 대상이 아니다.

- 공문서의 경우(제124조 제1항 제6호 관련)

실무상 일부 조합원들이 위 규정을 근거로 포괄해 조합명의로 작성하거나 조합이 수신한 모든 문서가 정비사업의 시행에 관한 공문서에 해당한다고 주장하며 열람 복사를 요청하는 경우가 있어 문제가 된다.

조합이 공법인으로서의 지위를 가진다는 의미는 조합과 조합원의 관계에서 사업시행계획, 관리처분계획 등 정비사업에 관한 처분을 할 때에만 공법인으로서의 지위를 가진다는 것이지, 그 밖에 조합을 운영하거나 협력업체를 선정해 용역계약을 체결하는 경우에는 공법이 아닌 사적 자치에 따른 민사법이 적용된다고 봐야 한다.

조합임원의 공무원 의제는 형법상 뇌물죄에 한정되고, 공문서는 공무원이 직무상 작성한 문서로 한정되는 것을 보더라도 조합이 작성하거나 조합이 수신한 모든 문서를 공문서로 볼 수 없다.

- 서면결의서의 경우

조합원들이 일정한 안건에 대해 한 의사표시가 다른 조합원들에게 아무런 제한 없이 공개되는 것은 비밀투표의 원칙에 반하는 것이고, 임원선출이나 시공자선정 등 민감한 안건에 대한 의결권 행사 결과가 공개될 경우에는 협박, 폭행, 회유 등 조합원들 사이에 분쟁이 야기될 위험성 등 여러 가지 문제가 발생할 가능성이 농후하다.

다라서 서면결의서를 도시정비법의 취지에 맞게 공개하면서도 비밀투표의 원칙이나 조합원들을 보호할 수단이 마련될 필요가 있다.

일선 조합에서는 서면결의서를 인적사항 란과 의결권 행사 란으로 나눠서 분리 공개하는 경우가 종종 있다. (2번의 복사를 통한 2번의 공개)

최근 이와 같은 방법으로 서면결의서 공개 시 해당 조합임원이 서면결의서의 불완전 공개를 이유로 도시정비법 상 정보공개 의무 위반으로 형사처벌 된 사례(벌금 200만원 -> 벌금 70만원 감액)가 있다.

하지만, 인적사항과 의결권 행사 란을 구분해 서면결의서를 공개하는 것에 대해서는 오히려 비밀 투표의 원칙상 권장돼야 하는 공개 방식으로 보인다.

또한 특정 조합원으로 하여금 나머지 여타 조합원들이 어떠한 의결권 행사를 했는지까지 무제한 공개하도록 하고, 그에 위반 시 형사 처벌하는 것은 법 문언의 의미를 확대해석하는 것이고, 정보공개의 취지에 역행하는 것으로 보인다.

- 현존하지 않는 자료를 열람, 복사 요청한 사례

현존하지 않는 서류 내지 작성의무가 없는 서류에 대해 공개하지 않음을 이유로 무리하게 기소하는 사례가 다수 존재하지만, 무죄판결이 선고되고 있다.

라. 정보공개청구권자

- 현금청산대상자

도시정비법은 “조합원, 토지등소유자…”로 규정. 재건축사업 미동의자는 조합원이 아니지만 토지등소유자에 해당하므로 열람, 복사를 신청할 수 있고, 분양 신청을 하지 않거나 분양계약을 체결하지 않아 현금청산자가 된 토지등소유자도 아직 현금청산(소유권이전등기 또는 수용재결 완료)이 이뤄지지 않아 소유권이 남아 있는 경우에는 열람, 복사를 신청할 수 있다.

마. 열람복사의 방법

- 대법원 2018. 4. 26 선고 2016도13811

구 도시 및 주거환경정비법(2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것, 이하 구 도시정비법) 제81조 제6항은 조합임원으로 하여금 열람⋅복사 요청이 있는 경우 그 요청에 따라야 하고, 복사에 필요한 비용을 청구인이 부담한다고만 규정하고 있을 뿐 구체적으로 어떠한 방법으로 열람⋅복사 요청에 응해야 하는지에 관해는 규정하고 있지 않다.

구 도시정비법 제81조 제2항, 구 도시정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부 개정되기 전의 것) 제70조 제2항 제5호에서 조합임원은 조합원에게 열람⋅복사 방법을 서면으로 통지하도록 규정해 개별 조합에 열람⋅복사의 방법을 구체적으로 정할 수 있도록 재량권을 주고 있다.

그럼에도 개별 조합에서 열람⋅복사의 방법을 특정하지 않았다면 현장교부 외에도 통상의 방법인 우편, 팩스 또는 정보통신망 중 어느 하나의 방법을 이용해 열람⋅복사 요청에 응해야 한다고 해석함이 타당하다.

구 도시정비법 제81조 제1항의 공개의무는 조합원의 요청이 없더라도 조합임원에게 그 의무가 발생한다는 점에서 같은 법 제81조 제6항의 열람⋅복사 요청에 응할 의무와 분리해 규정된 것으로 보일 뿐이고, 열람⋅복사를 요청한 조합원이 복사에 필요한 비용을 부담한다는 규정만으로 현장에서만 열람 및 복사할 것이 요구된다고 해석할 수 없다.

열람⋅복사를 신청한 조합원이 다시 조합사무실 등의 현장에 방문해 열람⋅복사를 해야만 하는 것은 아닌데도, 이와 달리 열람⋅복사를 신청한 조합원이 15일 이내에 조합을 방문했음을 인정할 증거가 없다는 이유로 피고인들에게 무죄를 선고한 원심판단에 구 도시정비법상의 열람⋅복사 요청에 응할 의무에 관한 법리를 오해해 필요한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다.

바. 미공개시 처벌규정의 위헌 여부

- 헌법재판소 2011. 4. 28 자 2009헌바90 결정

조합원의 열람ㆍ등사 요청에 즉시 응하지 아니하는 조합임원이면 누구라도 형사처벌의 대상자가 된다는 것을 충분히 예측할 수 있고, 이 사건 법률조항의 입법취지 및 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하면, 열람ㆍ등사의 신청방식, 적용범위 등의 의미가 구체화될 수 있으므로 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 않는다.

정비사업의 투명성ㆍ공공성을 확보하기 위해는 정비사업의 시행과 관련된 서류 및 자료의 공개가 필요하고 조합임원은 비교적 손쉽게 열람ㆍ등사 요청에 응할 수 있으므로 이로 인해 조합임원에게 과중한 부담을 지운다고 보기도 어렵다.

따라서 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항의 법정형이 책임과 형벌 간의 비례원칙에 반한다고 보기도 어렵고, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 정보공개법)상의 정보공개와 도시정비법상의 정보공개는 입법취지, 공개대상정보, 청구권자, 청구의 상대방, 공개절차 등 여러 가지 측면에서 근본적인 차이가 있는 바, 이 사건 법률조항이 조합임원에 대해 정보공개법상의 공무원과 달리 형사처벌 규정을 두고 있는 데에는 합리적인 이유가 있고, 따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.

사. 조합과 비대위간 정보공개청구의 차별

- 법원은 도시정비법 조항을 해석하면서, 조합의 정보공개의무를 넓게 인정하고 있고, 이와 더불어 청구인들이 요구한 정보에 개인정보가 포함돼 있더라도, 주민등록을 제외한 거의 모든 정보를 공개해야 하는 것처럼 판시했다.

그러나 이에 반해, 비대위 측에서 공공기관에 서류를 제출하고, 해당 서류의 직접적인 이해당사자인 조합이 공공기관에 정보공개 청구하면, 공공기관은 개인정보가 포함돼 있다는 이유로, 거절하는 경우가 종종 발생하고 있다.(해제동의서의 경우)

조합이 비대위가 공공기관에 제출한 서류를 보기 위해 정보공개 청구를 하는 경우, 도시정비법이 아니라 정보공개법이 적용되는데, 공공기관으로서는 해당정보가 정보공개법 제 9조 1항 제6호에 따라 개인정보에 해당하기 때문에 거부하는 경우가 많기 때문이다.

광주지방법원 2015. 7. 9. 선고 2014구합11076 판결 –추진위, 조합 해산 또는 정비구역 지정해제를 위해 공개할 필요성이 있으므로 조합원 명부, 서면결의서 등 관련자료 공개해도 개인정보보호법 위반이 아니므로 공개하라는 조치 명령은 적법

- 서울행정법원 2009. 8. 21. 선고 2009구합18257 판결

임시총회의 소집을 발의한 대표자는 임시총회를 소집하기 위한 구체적인 절차를 이행해야 할 지위에 있어 조합원들의 성명 및 주소, 소유재산의 동·호수, 공동소유관계에 관한 내용을 파악할 필요가 있으므로 정보공개 요청이 가능하다.

- 서울행정법원 2014. 8. 19. 선고 2013구합6844 판결

추진위 해산의 근거규정의 취지를 달성하기 위해서는 전화번호를 포함한 조합원 명부를 공개해야 한다.

- 대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두44558 판결

‘성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’를 비공개대상정보의 하나로 규정하고 있으므로 이를 근거로 정보공개 청구에 대해 거부한 것은 적법하다.

- 대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결[정보공개청구거부처분취소]

‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함해야 한다.

- 정보보호법상 개인정보는 비공개를 원칙으로 하고, 예외적으로 공개되는 경우에 대해 엄격히 해석

아. 휴대전화 번호(판례의 태도)

- 공개범위에 포함된다는 판례

서울행정법원 2014. 8. 19. 선고 2013구합64844 판결

개인정보 보호법 제18조 제2항 제2호는 “개인정보처리자는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 소외인이 성명, 주소, 전화번호를 제공받은 조합원의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 원고는 정보주체인 조합원의 개별적인 동의를 받지 않더라도, 도시정비법 제81조 제3항, 제6항에 따라 소외인에게 성명, 주소, 전화번호가 포함된 조합원명부를 공개할 수 있다고 해석된다.

-> 전화번호를 원고 조합에게 제공한 조합원의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 정보주체인 조합원의 개별적인 동의를 받지 않더라도 구 도시정비법 제81조 제3항, 제6항에 따라 전화번호가 포함된 조합원명부를 공개할 수 있다고 봐야 한다.

광주지방법원 2014구합11076 판결

광주광역시 서구청장이 주택재건축정비사업조합에 대해 주민등록번호를 제외하고 성명, 주소, 권리내역, 전화번호 등을 공개하라는 조치명령을 한 사안에서, 도시정비법이나 개인정보보호법의 취지에 어긋나지 않으므로 조치명령이 적법하다고 판시해 휴대전화번호가 공개범위에 포함된다고 인정한 사례

- 공개범위에 해당하지 않는다는 판례

서울행정법원 2007. 5. 3 선고 2006구합42112 판결

‘동의서’에 포함된 주민등록번호, 주민등록상의 현주소, 전화번호와 ‘동의자 명부’에 포함된 주소는 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있고, 위 정보들의 공개로 인해 원고가 얻는 이익이 그로 인해 침해되는 이익보다 크다고 보이지 아니하므로 위 정보들은 원고의 권리 구제를 위해 공개가 필요한 정보라고 볼 수 없다.

서울동부지방법원 2013. 12. 19. 선고 2013카합1863 결정

조합이 공개할 의무를 부담하는 조합원 명부는 조합설립인가 신청시 제출한 조합원명부와 동일한 것으로 봐야한다고 하여 전화번호까지는 공개할 의무가 없다는 취지로 판시한 사례.

수원지방법원 안산지원 제1민사부

개인정보에 해당하는 휴대전화번호는 개별 조합원이 명시적으로 공개를 허락하지 않는 이상 이를 공개해서는 안된다고 하여 휴대전화번호가 공개범위에 포함되지 않는다는 취지의 사례.

∥ 정보공개청구의 문제점

1. 정보공개청구의 악용

현행 도시정비법상 정보공개청구 제도는 조합원들의 알 권리 및 재산권 보호라는 순수한 목적 외에도 조합임원에게 ‘임원결격사유’를 만들기 위한 방편으로 악용되고 있는 경우가 다수다.

조합설립동의서 일체, 총회 서면결의서 일체, 각종 용역도서 일체 등 열람 복사의 양이 많은 투망적 자료 요청의 경우 매 요청에 15일 내 제대로 복사해 교부하거나 기타 방법으로 제공하기 어려운 것이 현실(명절, 연휴를 앞두고 청구하거나 다수자료를 반복해 청구)이다.

또한 도시정비법은 주민등록번호를 제외한 조합원의 모든 정보를 공개해야 한다고 규정하고 있으므로 (제124조 제3항의 반대해석 및 다수의 판례), 개인정보의 공개를 원하지 않는 조합원들은 그 의사와 상관없이 휴대전화번호, 주소 등 자신의 개인 정보를 노출할 수밖에 없다.

현행규정을 엄격하게 해석하면 이미 인터넷 등으로 공개된 정보 역시 조합원에게 이를 복사해 교부하거나 원본을 교부해야 한다는 것인데, 이는 절차상, 행정상 낭비에 지나지 않을 뿐만 아니라 정보의 악의적 재가공, 유출이 용이하게 되는 문제점이 존재한다.

조합원의 알 권리와 공개 대상인 조합원의 개인정보보호, 정비사업의 투명성 모두를 만족시키기 위해서는 현행 정보공개 제도의 수정이 필요하다.

- 개선책 제안

‧ 도시정비법 법 문언 개정

‧ 죄형법정주의의 원칙상 엄격하게 해석

‧ 제공할 양이 많은 문서의 경우 조합이 15일의 기간을 연장할 수 있는 규정을 두는 방법

‧ 정보의 임의 가공, 유출을 막기 위해 청구인에 대한 도시정비법 내 벌금 규정을 신설하는 방법

‧ 도시정비법 처벌에 대한 양형기준 마련 필요

‧ 반대파가 조합집행부를 공격하는 근거로 사용되고 있는 현실적인 측면이 있으므로 수사기관 및 법원에서는 당해 고소내용이 소위 ‘기획성 고소’에 대해 조합임원이 억울하게 기소, 처벌되는 사례가 없도록 주의 필요.(기소유예, 선고유예 제도 적극 활용)

2. 휴대전화번호 등 개인정보의 경우

- 토지 소유자명부 공개시 휴대전화번호까지 공개해야 하는지 여부

1) 조합원 명부에 스마트폰 번호를 필요적으로 기재하도록 규정하고 있지 않다.

2) 성명과 주민등록번호, 주소만으로도 조합원 명부 작성 목적을 달성할 수 있다.

3) 스마트폰 번호 등 추가 기재사항에 관해서도 도시정비법에서 정한 공개의무를 부담한다고 단정할 수 없다.

- 스마트폰 번호가 담긴 토지등소유자 명부 공개시 파급효과

1) 원치 않는 메시지 및 전화로 일상생활에 지장을 줄 수 있다.

2) 조합원 선동 등 비대위 활동에 악용

3) 보이스 피싱 등 추가적인 범죄에 노출될 수 있다.

3. 휴대전화 번호 등 정보공개청구에 대한 대응방안

전화번호공개금지가처분 결정

- 법원의 판단 (2018카합50105)

▲도시정비법 제124조 제4항은 조합원 명부 공개의무를 규정하고 있으나 조합원 명부의 필수적 기재사항이 무엇인지는 규정하고 있지 않고, 관련 하위법령 등에서도 조합원 명부에 전화번호를 필수적으로 기재하도록 규정하고 있지 않은 점 ▲조합원 명부는 재개발사업을 위해 조합원을 특정하고 권리관계를 분명히 하기 위한 목적에서 작성, 관리되는 것인 바, 조합원의 성명과 주민등록번호 또는 주소를 기재하는 것만으로도 위와 같은 목적은 달성할 수 있을 것으로 판단되는 점 ▲조합이 업무편의 등을 위해 조합원 명부에 전화번호 등을 추가적으로 기재했다고 해 곧바로 전화번호 등 추가 기재사항에 관해도 도시정비법이 규정한 공개의무를 부담한다고 단정할 수 없는 점 등을 고려하면 조합이 도시정비법에 따라 조합원 명부를 공개할 의무를 부담한다고 하여 조합원의 전화번호까지 공개할 의무를 부담하는 것은 아니라고 봄이 상당하다.