지난 연말, 수많은 재건축사업장들의 기대를 무너트리는 아쉬운 소식이 들려왔다. 한남연립 재건축조합이 청구한 재건축부담금 부과에 대한 헌법소원이 ‘합헌’으로 막을 내린 것. 재건축 초과이익환수제를 강행했던 정부는 “헌법재판소의 이번 결정으로 재건축사업에서 발생한 과도한 개발이익을 환수할 수 있게 됐다. 이는 주택시장 안정과 사회적 형평을 기하는데 도움이 될 것”이라며 헌재의 판단에 갈채를 보내고 있는 모습이지만, 재건축조합들로서는 참으로 씁쓸한 결과가 아닐 수 없을 터다.

재건축 초과이익환수제에 대한 헌법재판소의 판단을 구체적으로 살펴보자.

∥ 과잉금지원칙 위반 여부

헌법재판소는 지난 12월 27일 재판관 6:2의 의견으로 “재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익에 대해 재건축부담금을 징수하도록 규정한 구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(이하 재건축이익환수법) 제3조 및 제5조, 일반분양분의 종료시점 주택가액을 분양시점 분양가격을 기준으로 산정하도록 규정한 재건축이익환수법 제7조 중 ‘분양시점 분양가격’ 부분 및 개시시점 주택가액과 종료시점 주택가액의 산정 기준과 절차를 규정한 재건축이익환수법 제9조는 헌법에 위반되지 않는다”는 결정을 선고했다.

이를 구체적으로 살펴보면, 먼저 헌법재판소는 재건축이익환수법의 과잉금지원칙 위반 여부에 대해 ▲이 사건 환수조항 등이 재건축사업에서 발생되는 초과이익 중 일부를 환수하는 방법으로 재건축부담금을 부과하는 것은 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하기 위한 공적 과제와 밀접한 관련성이 있고, 재건축사업을 시행하는 재건축조합 또한 위와 같은 공적 과제와 밀접한 관련성 및 집단적 책임성을 갖는다고 할 것인 점 ▲따라서 국가는 토지의 균형 있는 이용·개발 및 보전을 유도하는 한편, 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하는 데 적합한 방향으로 재건축을 유도하기 위해 재건축부담금과 같은 공과금을 부담금 형태로 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있는 점 ▲재건축초과이익의 산정에는 개발비용 등이 공제되는데 여기의 개발비용 등에는 공사비, 설계감리비, 부대비용 및 그 밖의 경비가 포함되고, 국가 등에 납부한 제세공과금이나 기반시설부담금, 광역교통시설부담금, 그 밖의 원인자부담금 등도 모두 포함되기 때문에 결국 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분은 재건축초과이익에서 공제되는 점 ▲위와 같이 개발비용 등을 공제해 산출한 결과, 재건축초과이익이 발생했다고 해서 모든 경우에 재건축부담금이 부과되는 것이 아니고, 조합원 1인당 평균 재건축초과이익이 3000만원 이하인 경우에는 재건축부담금이 면제되며, 평균 재건축초과이익이 3000만원을 초과하는 경우 그 초과이익의 다과에 따라 비례적으로 부과율이 높아지되, 최대 1억1000만원을 초과하는 경우에도 부과율이 50%를 초과하지 않도록 규정함으로써 그 부과 액수가 과다하지 않도록 하고 있는 점 ▲재건축추진위원회 승인 이후에 사업이 장기간 지연되는 경우 부담금이 과도하게 부과되는 것을 방지하기 위해 부과개시시점부터 부과종료시점까지의 기간은 최대 10년이 넘지 않도록 하고 있는 점 ▲결국 이 사건 환수조항 등은 주택재건축사업을 통해 발생한 정상주택가격상승분을 초과하는 주택가액의 증가분 중 일부를 환수함으로써 재건축사업을 간접적으로 규제함에 그치고 있을 뿐 재건축사업 자체를 원천적으로 봉쇄하는 것이 아닌 점 등을 지적하고 “이를 종합해 보면, 개발비용 등 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분을 공제한 평균 재건축초과이익 3000만원을 초과하는 경우에 한해 일정 부과율을 적용해 재건축부담금을 부과하도록 규정한 이 사건 환수조항 등이 과잉금지원칙에 반해 헌법에 위반된다고 볼 수 없다”고 판결했다.

∥ 평등원칙 위반 여부

또한 헌법재판소는 재건축초과이익환수제의 평등원칙 위반 여부와 관련해서는 “재개발사업과 재건축사업은 사업목적과 대상, 구체적인 사업의 시행방식 및 절차, 개발이익 환수의 방식과 정도가 모두 다르다고 할 것이어서 개발이익 환수의 필요성 측면에서 재건축사업과 재개발사업이 동일하다고 볼 수 없다”며 “그렇다면 재건축사업과 재개발사업은 이 사건 재건축부담금 부과와 관련해 헌법적으로 의미 있는 비교집단이라고 볼 수 없으므로, 재개발사업이 아닌 재건축사업에 한해 재건축부담금을 부과하도록 한 이 사건 환수조항 등은 헌법상 평등원칙에 위반되지 않는다”고 판시했다.

∥ 재건축부담금 부과기준 및 가액산정조항 위헌여부

이어 헌법재판소는 재건축부담금 부과기준에 대해서는 “재산권 보장의 일반원칙, 재건축이익환수법의 입법취지, 조합원분양분에 대한 부과기준과의 관계 등을 종합해 보면, 이 사건 일반분양조항의 ‘분양시점의 분양가격’은 ‘실제의 분양가격’이라고 명확하게 해석될 수 있으므로, 명확성원칙에 위반되지 않는다”며 “또, 이 사건 일반분양조항은 최종적인 재건축부담금을 산정하기 위한 중간 단계의 기술적인 조항에 불과해 최종적 납부의무자인 재건축조합이 재산권 침해를 주장하면서 이 사건 일반분양조항을 다투는 것은 별론으로 하고, 최종 재건축부담금 산정에 이르기 전의 특정 주택가액의 산정방식과 관계에서 재건축조합에 대한 차별이 존재한다고 볼 수 없다. 결국 이 사건 일반분양조항은 차별취급이 존재하지 아니하므로, 평등원칙에 위반되지 않는다”고 밝혔다.

더불어 헌번재판소는 가액산정조항과 관련해서도 “이 사건 가액산정조항에 의해 산정되는 ‘개시시점 주택가액’과 ‘종료시점 주택가액’은 실질적으로 동일한 기준과 절차에 따라 산정된 가격에 따라 산정된다”며 “청구인의 주장과 같이 상이한 조건에서 주택가액을 산정함으로써 청구인의 재산권을 침해해 헌법에 위반된다고 할 수 없다”고 선을 그었다.

∥ 반대의견은?

위와 같은 헌법재판소 재판관 다수의 의견으로 재건축이익환수법 관련 헌법소원은 합헌 결정이 내려졌지만, 이에 반대되는 의견이 없었던 것은 아니다. 일부 재판권들은 “재건축 초과이익환수제는 주택 소유자로 하여금 과도한 재건축부담금을 부담하게 해 과잉금지원칙에 위반된다”는 의견을 밝혔다.

이와 관련해 이은애‧이영진 재판관은 “심판대상조항을 통해서는 ‘주택가격의 안정’ 등 목적의 달성을 기대하기 어렵거나 그 가능성이 매우 미미하고 오히려 새로운 주택 공급이 억제됨으로써 주거 안정을 저해할 위험성이 있다”며 “(재건축 초과이익환수제는) 재건축사업에 대한 규제 필요성에 치우친 나머지 정책수단의 범위를 넘어 과도하게 주택소유자의 주거로서 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 토대인 재산권을 제한한다”고 의견을 밝혔다.

또한 이은애‧이영진 재판관은 ▲심판대상조항은 아직 실현되지 않은 경제적 이익을 ‘재건축 초과이익’으로 포착해 환수 대상으로 삼고 있으므로, 재건축 초과이익의 공평하고 정확한 계측이 담보돼야 함에도, 심판대상조항은 임의로 ‘개시시점’과 ‘종료시점’을 끊어서 이를 바탕으로 미실현된 재건축초과이익을 포착하는데다가 일반분양분을 제외하곤 주로 실제 거래가격이 아닌 평가금액에 따라 기준 주택가액을 정하므로, 그 과정에 집행기관의 자의가 개입할 위험이 있거나 계측의 정확성을 기하기 어려운 점 ▲재건축부담금은 재건축사업으로 발생한 이익에 대해 부과·징수하도록 하고 있는데, 재건축사업 대상 주택의 가액 증가분에 대한 이익의 상당 부분은 이미 재산세 등 각종 조세를 통해 환수되고 있고, 특히 양도소득세의 경우 주택 소유자는 재건축초과이익이 포함된 양도가액을 기준으로 계산한 양도소득세를 부담하게 되므로, 재건축부담금과 각종 조세 부담이 누적적·중첩적으로 이뤄짐으로써 결과적으로 재건축사업 대상 주택 소유자에게 과도한 경제적 부담이 초래됨을 부인하기 어려운 점 ▲재건축부담금에는 재건축사업 대상 주택을 소유한 자의 그 주택 보유 시점, 보유 목적 등 구체적 사정은 재건축부담금 부과·징수 여부나 부담금 액수에 일절 고려되지 않으므로, ‘1가구 1주택자’나 ‘실거주 목적으로 장기간 주택 등을 보유한 자’에 관해서도 아무런 입법적 배려가 이뤄지지 않은 점 ▲‘1가구 1주택자’ 또는 ‘실거주자’가 현실적으로 재건축부담금을 부담할 경제적 여력이 없는 경우 부득이 소유권을 유지하기 위해 거액의 대출을 받거나 대상 주택 등을 팔수밖에 없는 상황이 초래될 수도 있으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 어긋난다고 보지 않을 수 없는 점 ▲심판대상조항을 비롯한 재건축이익환수법은 재건축부담금이 부과된 대상 주택의 가치가 하락한 경우에 관한 아무런 보완규정을 두지 않고 있는 점 등을 지적하고 “주택은 인간의 존엄과 가치를 지닌 개인과 그 가족의 주거공간으로서 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현하는 장소다. 재건축부담금이 과다해 주택 소유자가 그것을 감당할 수 없는 경우에는 대상 주택을 처분해야 하는 상황에 부닥침으로써 오랜 기간 살아온 생활 터전을 상실할 수도 있다. 심판대상조항으로 말미암아 재건축사업 자체를 포기하거나 연기할 수밖에 없는 경우에도 마찬가지”라며 “여러 사정을 종합할 때 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위배해 주택 소유자의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다”고 밝혔다.