도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)에서 말하는 주택재개발사업은 동법 제23조 제2항에 따라, 인가받은 관리처분계획에 따라 건축물을 건설해 공급하거나 환지 공급의 방식을 사용해 사업을 시행한다.

드물긴 하나, 일부 재개발정비사업조합 중 과거 도시재개발법에 의한 환지 공급 방식을 사용해 사업을 진행한 곳이 더러 있다. 이는 도시정비법이 시행되기 이전, 동법의 모체(母體)라 할 만한 도시재개발법(도시개발법과는 다른 법이다)상 시행방식이 기본적으로 ‘환지 공급’의 방식이었기 때문이다. 즉, 폐지된 도시재개발법에서는 재개발사업에서 기본적으로 관리처분계획의 수립 기준을 역시 2000년도에 폐지된 토지구획정리사업법 상 ‘환지’에 관한 규정을 준용하도록 하고 있었다.

2003년 7월 1일자로 시행된 도시정비법에서는, 도시재개발법에 따른 환지 방식의 재개발사업까지 전부 포괄해 규율하고, 비교적 낙후된 지역의 개발을 목표로 하는 재개발사업에서 ‘환지 공급 방식’의 사업 시행 방법이 여전히 유효하다고 보아 이를 인정해왔다.

그러나 ‘환지 방식’에 의한 재개발사업은, 일부 도시개발법에 따른 도시개발사업조합에서 사용하고 있을 뿐, 도시정비법이 정립된 이후부터 재개발정비사업조합을 비롯한 대부분의 정비사업조합은 일반적인 ‘관리처분계획기준’에 의한 사업방식을 사용하게 됐다.

뿐만 아니라 도시정비법에서는, 도시재개발법에 따라 환지 방식으로 사업을 진행하다가 대지 특성상 환지가 부적절하거나 감보율 산정의 곤란함, 각종 민원 발생 등으로 인해 사업이 중지된 정비구역의 경우를 전제해, 이를 도시정비법 상 관리처분계획 수립 등 기준에 의한 사업방식으로 전환할 수 있는 근거를 마련했다(현행 도시정비법 제123조).

그런데 문제는 관리처분계획 수립의 기초가 되는 종전자산평가의 ‘면적’ 기준이다. 왜냐하면 원래의 도시정비법상 관리처분계획의 종전자산평가는 사업시행인가고시일’을 기점으로 ‘공부상 기존 토지등소유자의 부동산의 면적’을 기준으로 하게 되지만, 이미 도시재개발법상 환지계획이 수립돼 환지예정지 지정처분까지 이루어진 정비사업구역은 감보율이 적용된 환지 예정지 면적이 존재해 환지예정지 지정처분을 취소하지 않는 이상 공부상의 면적 전부를 해당 토지등소유자의 소유면적이라고 온전히 보기 어렵기 때문이다.

따라서 사업방식이 환지방식에서 관리처분계획방식으로 전환된 재개발사업조합에서는 위 종전자산평가의 기준 면적에 대해 다툼이 있을 수밖에 없다. 본인이 소유한 등기상 면적보다 작은 면적(환지예정지 지정처분상 감보율이 적용된 면적)이 평가 기준이 될 가능성이 높기 때문이다.

그런데 도시정비법 시행령 제59조 제3항, 제63조 제1항 제4호 등에서는 사업시행방식이 전환된 경우 기 지정된 ‘환지 예정지’를 기준으로 토지등소유자의 범위를 확정하고, 분양신청절차를 진행하도록 규정하고 있으며, 이를 구체화한 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례 제34조에서는 ‘사업시행방식이 전환된 경우에는 환지예정지 증명원을 기준으로 종전 토지의 소유면적을 정하도록’했다.

즉, 도시정비법 및 동법 시행령 내 구체적 관리처분계획기준과 관련한 위임을 받은 위 도시 및 주거환경정비 조례에서는 분명히 감보율이 적용된 환지예정지 면적에 따라 종전자산평가를 하도록 한 것이다.

이에 대해 일부 다툼이 있으나, 서울행정법원에서는 ‘사업방식이 전환된 경우, 종전자산평가의 면적 기준은 환지예정지의 면적에 따르는 것이 도시정비법령 및 이를 구체화한 조례에 부합한다’라는 취지로 판시한 바 있다.

생각건대, 기본적으로 환지계획 수립 및 이에 따른 환지예정지 지정 처분의 효력이 명백히 유지되는 상황에서, 사업방식이 환지방식에서 일반적인 관리처분계획방식으로 전환된 재개발사업조합에서는 위 처분의 효력을 전부 무시한 채 공부상 면적을 기준으로 종전자산평가를 하는 것은 불가능하다 볼 것이다.

또한, 구 도시재개발법 등에 의해 환지 방식으로 사업을 시행하다가 사업 방식을 전환한 정비사업구역은 기존의 토지등소유자들이 동의해 진행된 환지방식 사업과 연속성이 있는 사업이라고 봄이 타당한 바, 종전자산평가를 감보율이 적용된 ‘환지예정지 면적’을 기준으로 한다고 하여 기존 토지등소유자들에게 불측의 손해가 발생했다고 보기도 어려울 것이다.

다만 도시정비법 등 관련 법령의 규율형태는 아쉬운 점이 있다. 애초 우리 도시정비법은 도시재개발법, 주택건설촉진법(현 주택법), 토지구획정리사업법 등을 통합해 만든 것이기 때문에 구법과의 연속성을 고려해 보다 세심한 입법이 필요하다는 것이다.

즉, 종전자산평가의 기준 면적 역시, 세부적인 사항에 불과하다 볼 수도 있지만, 정비사업구역 내 토지등소유자들의 재산, 주거에 미치는 영향이 크다는 점을 고려하면, 이를 조례에 맡겨둘 것이 아니라 직접 시행령 등에서 규정하는 것이 타당하다고 본다.