지난호에서 현금청산자가 되는 시기에 대해 집중적으로 알아봤었다. 이어 이번에는 ‘현금청산자에게는 과연 개발이익이 포함돼 보상되는 것이 정당한가?’에 대해 재개발을 중심으로 논해보도록 한다.

우선 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 규정 제73조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치)에 의해 현금청산자가 된 사람의 경우 조합원의 지위를 상실하고 조합에서 완전히 배제되는지 여부에 대해 알아둘 필요가 있다.

조합원인가 아닌가라는 질문에 대해서는 조합원의 지위를 상실해 조합원은 아니다. 그러나 현금청산자로서 보상금에 대한 권리에 대해서는 여전히 조합에 대해 일정한 권한이 있는 법적지위에 있다고 봐야한다. 다음의 판례를 참조할 필요가 있다.

도시정비법 제47조(현행 제73조)에 의해 분양신청을 하지 아니했거나 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 토지등소유자가 현금청산을 해야 하는 경우에 해당해 조합원 지위를 상실했더라도 주택재개발사업에서 그에 관한 현금청산 절차에 관해 보면, 주택재개발정비사업조합은 현금청산대상자에게 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대해 현금으로 청산하되, 청산금액은 재개발정비사업조합과 현금청산대상자가 협의해 산정하게 되고, 협의가 성립되지 않을 때에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의한 수용절차로 이행되므로, 재개발정비사업조합과 협의해 청산금을 지급받거나, 협의가 성립되지 않을 경우 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의한 수용절차를 거쳐 보상금을 지급받을 때까지는 조합의 운영상황, 자산 등의 현황 등에 관해 이해관계를 여전히 가지고 있는 점 등에 비춰보면, 도시정비법 제47조에 의해 분양신청을 하지 아니했거나 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 토지 등 소유자라도 아직 현금청산이 이뤄지지 않아 토지 등의 소유권을 상실하지 아니한 경우에는 도시정비법 제81조와 제86조 제6호가 규정한 토지등소유자에 해당한다고 봐야 하므로 도시정비법 제81조에 의해 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대한 열람·등사를 요청할 권한이 있다. [대법원 2012. 7. 26. 선고 2011도8267 판결]

따라서 ‘소유권을 상실하지 아니했다면 보상금과 관련된 일정 권한을 가지고 있다’고 봐야한다.

그렇다면, 이들에게 과연 어떻게 보상하는 것이 정당한가에 대해 구체적으로 알아보자.

현금청산자들은 청산시점의 일명 ‘시가’로 보상받기를 원한다. 그런데 청산자들이 이해하고 있는 그 시점에서는 ‘개발이익’과 ‘미실현 프리미엄’이 포함돼 있는 호가적 시가(일명 호가)라고 봐야한다. 수용사업 시행으로 인한 개발이익은 ‘당해 사업 시행에 의해 비로소 발생하는 것’을 말하고 있는데, 대부분 개발이익과 프리미엄이 포함된 시가를 자기도 보상받아야 한다는 의미로 ‘시가’ 이야기를 하고 있는 것이다.

이제 정당한 보상에는 개발이익이 포함돼야 하는가, 아니면 배제돼야 하는가 부터 검토해보자.

보상액을 결정함에 있어서 구 토지수용법 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법은 다르지만 모두 개발이익을 배제해야 한다는 원칙에는 일치하고 있으므로 기준지가고시지역 내의 토지인가 아닌가라는 우연한 사정에 의해 보상액에 개발이익의 포함여부를 달리해 토지소유자들을 합리적 이유없이 차별한다고 볼 수 없다. [헌법재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마107]

헌법재판소는 보상금 산정에 대해 일관적으로 “개발이익배제는 정당하다”고 판시하고 있다. 현금청산자는 조합원의 지위를 상실하고, 수용단계라면 청산자는 보상금을 받는 피수용자 입장이 되게 된다. 결론적으로 말하면 현금청산자는 ‘당해 사업에 의한 개발이익’은 절대로 가져갈 수 없다. 즉, 애초부터 당해 사업에 의한 개발이익은 배제하고 보상해줘야 하는 것이 정당보상의 원리라는 것이다. 이점에서 현금청산자가 오해하고 있는 점이 많이 있는 것 같다.

개발이익뿐만 아니라 실현되지 않은 프리미엄까지도 호가로 형성돼 거래되고 있으며, 몇몇 거래된 가격들이 있어 그 수준만큼 본인도 보상받아야 한다는 것은 개발이익배제의 논리에서는 정당보상의 원리에 정면으로 위배되는 것이다.

그렇다면 토지보상 평가를 할 때 표준지 공시지가를 기준으로 평가해야 하는데, 공시지가에 당해 사업에 의한 개발이익이 포함돼 있다면 어떻게 해야 하는가도 쟁점이 될 수 있다. 다행히 대법원 판례를 통해 정리가 됐다.

수용사업 시행으로 인한 개발이익은 당해 사업 시행에 의해 비로소 발생하는 것이어서 수용대상토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함될 수는 없는 것이므로, 구 토지수용법(1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 제46조 제2항에 의해 손실보상액 산정의 기준으로 되는 표준지의 공시지가 자체에 당해 수용사업 시행으로 인한 개발이익이 포함돼 있을 경우에는 이를 배제하고 손실보상액을 평가하는 것이 정당보상의 원리에 합당하지만, 공시지가에 개발이익이 포함돼 있다 하여 이를 배제하기 위해서는 표준지의 전년도 공시지가에 대비한 공시지가변동률이 공공사업이 없는 인근지역의 지가변동률에 비교해 다소 높다는 사유만으로는 부족하고, 그 지가변동률의 차이가 현저해 당해 사업시행으로 인한 개발이익이 개재돼 수용대상토지의 지가가 자연적 지가상승분 이상으로 상승됐다고 인정될 수 있는 경우이어야 한다.[대법원 1993. 7. 13. 선고 93누227 판결 ]

즉 ‘현저한’ 변동률이 있는 경우에는 당해 개발이익이 표준지 공시지가에 반영됐다고 판단할 수 있으며, 이러한 대법원의 태도를 받아들여 토지보상법 시행령 제38조의2에서는 토지의 가격이 변동됐다고 인정되는 경우를 구체적으로 열거해 규정하고 있다. 토지보상법 시행령 제38조의2는 아래와 같으며, 보상평가시에 평가사들이 반드시 검토하는 조문으로 각호의 요건을 모두를 충족하는 경우에는 현저한 변동으로 판단하고 있다. 참고로 알아두면 좋겠다.

제38조의2(공시지가) ① 법 제70조 제5항에 따른 취득해야 할 토지의 가격이 변동됐다고 인정되는 경우는 도로, 철도 또는 하천 관련 사업을 제외한 사업으로서 다음 각 호를 모두 충족하는 경우로 한다. <개정 2016. 8. 31.>

1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것

2. 해당 공익사업지구 안에 있는 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제3조에 따른 표준지공시지가(해당 공익사업지구 안에 표준지가 없는 경우에는 비교표준지의 공시지가를 말하며, 이하 이 조에서 “표준지공시지가”라 한다)의 평균변동률과 평가대상토지가 소재하는 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 전체의 표준지공시지가 평균변동률과의 차이가 3퍼센트포인트 이상일 것

3. 해당 공익사업지구 안에 있는 표준지공시지가의 평균변동률이 평가대상토지가 소재하는 시ㆍ군 또는 구 전체의 표준지공시지가 평균변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것