▮ 법무법인 현의 ⌜정비사업 법률산책⌟ ▮

◇ 들어가며

분양신청 완료 후 사업시행계획이 변경돼 정비사업 규모가 변동되는 경우 이미 종료된 분양신청 결과가 유효한지에 대한 논란이 발생하자, 이를 해소할 목적으로 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)이 전부개정되면서 제72조 제4항 및 제5항이 신설됐다.

위 법 시행 이후 사업시행계획 변경 및 재분양신청 절차 진행과 관련해 여러 가지 논란과 의견이 제시돼 왔고, 최근 법제처 유권해석을 기준으로 주로 문제되고 있는 쟁점들을 정리해보고자 한다.

◇ 관련 조항

제72조(분양공고 및 분양신청)

① 사업시행자는 제50조 제7항에 따른 사업시행계획인가의 고시가 있은 날(사업시행계획인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 120일 이내에 다음 각 호의 사항을 토지등소유자에게 통지하고, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고해야 한다. 다만, 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에는 그러하지 아니하다.

(중략)

② 제1항 제3호에 따른 분양신청기간은 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 해야 한다. 다만, 사업시행자는 제74조 제1항에 따른 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다.

③ 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 제2항에 따른 분양신청기간에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 해야 한다.

④ 사업시행자는 제2항에 따른 분양신청기간 종료 후 제50조 제1항에 따른 사업시행계획인가의 변경(경미한 사항의 변경은 제외한다)으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다.

⑤ 사업시행자는 정관 등으로 정하고 있거나 총회의 의결을 거친 경우 제4항에 따라 제73조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 토지등소유자에게 분양신청을 다시 하게 할 수 있다.

제73조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치)

① 사업시행자는 관리처분계획이 인가·고시된 다음 날부터 90일 이내에 다음 각 호에서 정하는 자와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 해야 한다. 다만, 사업시행자는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다.

1. 분양신청을 하지 아니한 자

2. 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자

(이하 생략)

◇ 재분양신청 절차 진행 여부가 사업시행자의 재량 또는 의무 사항 인지 여부(도시정비법 제72조 제4항 해석 문제)

도시정비법 제72조 제4항 신설 전에는, 사업시행계획이 변경된 경우 그 변경이 조합원에게 미치는 영향과 변경된 사업시행계획 하에서 조합원들의 분양신청 여부에 대한 의사표시 절차가 필요하다는 이유로 사업시행자의 재분양신청 절차 이행을 일종의 의무 사항으로 봤다(법제처 2014. 3. 13. 회신 안건번호 13-0652).

그런데 도시정비법 제72조 제1항은 사업시행자는 “사업시행계획인가 고시가 있은 날부터 120일 이내에 동항 각호에서 규정한 사항을 토지등소유자에게 ‘통지하고’, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 ‘공고해야 한다’”고 규정해 문언상 사업시행자에게 ‘통지 및 공고 의무’를 부과하고 있는 반면, 동조 제4항에서는 이와 구별해 “사업시행자는 제2항에 따른 분양신청기간 종료 후 사업시행계획인가 변경(경미한 사항 변경 제외)으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 ‘다시 거칠 수 있다’”고 정하고 있으므로, 문언적으로 사업시행자에게 분양공고 등의 절차를 다시 거칠지 여부에 대한 재량을 부여하고 있는 것이 명확하다.

즉, 제72조 제4항이 신설되면서 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다고 재량으로 규정한 이상 그 문언을 넘어 사업시행자에게 분양공고 등의 절차를 다시 거쳐야 하는 의무가 발생한다고 해석하는 것은 타당하지 않으며(법제처 2019. 3. 7. 회신 안건번호 18-0760), 위와 같은 해석이 법의 해석에 있어 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 원칙에 부합한다.

◇ 분양미신청자등에 대해 정관 또는 총회 결의가 있으면 사업시행계획인가의 변경이 없더라도 재분양신청 절차를 거칠 수 있는지 여부(도시정비법 제72조 제5항 해석 문제)

도시정비법 제72조 제5항은 정관 등으로 정하고 있거나 총회의 의결을 거친 경우 ‘제4항에 따라’ 분양신청을 하지 않은 자(제73조 제1항 제1호) 및 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자(제73조 제1항 제2호)에 해당하는 토지등소유자에게 분양신청을 다시하게 할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

여기서 ‘제4항에 따라’라는 부분이 동조 제4항에서 규정하고 있는 ‘제1항부터 제3항까지 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다’는 부분을 의미하는 것인지, 아니면 동조 제4항에서 정한 바와 같이 ‘분양신청기간 종료 후 사업시행계획인가의 변경으로 세대수 또는 주택규모가 달라져서 분양공고 등의 절차를 다시 거치는 경우’를 의미하는 것인지 문제된다.

그런데 도시정비법 제72조 제4항 및 제5항 신설 당시 입법자료(2016. 8. 18. 의안 번호 제2001642호로 발의된 도시정비법 전부개정 법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조)에 따르면, 당초 개정안에서는 현행 도시정비법 제72조 제5항의 내용이 동조 제4항 후단에 ‘이 경우 사업시행자는 정관 등에서 정하고 있거나 총회의 의결을 거친 경우에는 제73조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 토지등소유자에게 분양신청을 다시 하게 할 수 있다’고 규정됐고, 법문 표현을 명확히 하기 위해 현행 제72조 제5항과 같이 위 내용이 분리됐다.

이를 근거로 법제처는 분양미신청자 등에 대해 재분양신청 절차를 부여하기 위해서는 정관으로 정하고 있거나 총회 의결을 거친 경우에도 ‘사업시행계획인가 변경’이라는 선행 요건이 필요하다고 봤다(법제처 2020. 2. 13. 회신 안건번호 19-0613).

그러나 ▲도시정비법 제72조 제5항 신설 전에도, 조합원지위를 상실한 현금청산자에 대해 조합 총회에서 다시 조합원 지위를 부여하기로 하는 결의가 가능했다는 점(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두5572 판결 참조) ▲현금청산자가 많은 정비사업 구역은 지출해야 할 보상비가 만만치 않아 사업 진행에 어려움이 있다는 점 ▲이에 따라 현금청산자들에 대해 재분양 신청 기회를 부여하는 관행과 실무상의 필요가 있다는 점 등을 고려하면, 현금청산자에 대해 사업시행계획인가의 변경이 없더라도 정관 또는 총회 결의를 통해 재분양신청 절차를 진행할 수 있다고 해석하는 것이 타당할 것으로 사료된다.

◇ 분양신청을 하지 않은 토지등소유자가 현금청산을 받지 않은 상태에서 재분양신청을 하지 않은 경우 조합원 지위 유지 여부

분양신청을 하지 않은 토지등소유자에 대해 현금청산이 완료되지 않은 상태에서 사업이 중단됐고, 이후 정비사업 시행자가 사업시행계획을 변경해 도시정비법 제50조 제1항 본문의 사업시행계획변경인가를 받고 동법 제72조 제5항에 따라 재분양 신청 절차를 진행했으나 재분양 신청을 하지 않은 경우 해당 토지등소유자에 대해 조합원 지위가 인정될 수 있을지 문제된다.

조합원인 토지등소유자는 ‘청산절차의 종료 여부와 상관없이’ 도시정비법에 따라 현금청산 대상자가 된 이상 조합원으로서의 지위를 상실하게 된다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 등 참조).

그리고 도시정비법이 재분양신청 절차를 신설한 것은 분양신청을 하지 않은 자에게 다시 조합가입에 동의할 것을 전제로 주택재개발사업을 원만하게 진행하려는 것으로 보아야 한다(서울고등법원 2013. 8. 29. 선고 2012나79660 판결 참조).

따라서 재분양신청 절차를 거칠 수 있도록 사업시행계획인가의 변경이 이뤄진 것만으로 분양신청을 하지 않은 토지등소유자의 조합원 지위가 회복되는 것은 아니고, 도시정비법 제72조 제4항, 제5항에 따른 재분양신청을 함으로써 비로소 조합원 지위가 회복된다고 봐야 하며(법제처 2020. 6. 22. 회신 안건번호 20-0221), 이에 따르면 재분양신청 기간 종료일을 기준으로 청산금을 다시 산정할 필요도 없게 된다.

◇ 마치며

위 도시정비법 제72조 5항 해석과 관련해, 법문이 명확하지 않아 법제처의 해석에도 불구하고 논란이 이어질 것으로 예상된다.

그러나 대법원은 현금청산대상자들에 대해 추가 분양신청기회를 부여한 후 그 추가분양 신청내역을 반영해 수립한 관리처분계획이 일반분양 절차에 관한 도시정비법 규정을 위반했다고 볼 수 없다고 명확히 판시(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두5572 판결)한 바도 있으므로, 사업시행계획변경과 무관하게 총회 결의만으로 현금청산자에 대한 재분양신청 절차를 거칠 수 있을 것으로 사료된다.