Q. 개발이익 환수에 관한 법률(이하 개발이익환수법) 제5조 제1항 제1호에서는 택지개발사업(주택단지조성사업 포함)을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 해당 개발사업의 구체적인 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1 제1호 나목에서는 주택법에 따른 주택건설사업을 규정하고 있는 바, 이때 ‘주택건설사업’은 대지조성공사를 수반하는 주택건설사업으로 한정되는지?

A. 개발이익환수법 제5조 제1항에서는 택지개발사업 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 등에 관해 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1에서는 같은 법 제5조 제1항 각 호의 개발부담금 부과 대상인 개발사업의 종류별로 구체적인 사업의 근거 법률과 사업의 범위를 구체화하고 있는 바, 같은 별표에 따른 개발사업은 법률에서 개발부담금 부과 대상으로 규정한 개발사업의 범위에서 체계적으로 해석해야 한다.

그런데 개발이익환수법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수해 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 것을 목적(제1조)으로 하며, 같은 법 제5조 제1항 제1호에 따른 ‘택지개발사업’은 일단의 토지를 활용해 택지를 개발하는 사업이고, 같은 호에서 택지개발사업에 포함하도록 한 ‘주택단지조성사업’도 주택법 제2조 제12호에서 “주택 등을 건설하거나 대지를 조성하는데 사용되는 일단의 토지를 주택단지”라고 정의하고 있으므로 개발이익환수법 제5조 제1항 제1호에 따른 개발부담금 부과 대상 사업은 토지에 대한 개발사업으로 한정하는 것이 타당하다.

그렇다면 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호 가목의 주택법에 따른 대지조성사업 외에 같은 호 나목에서 주택법에 따른 주택건설사업을 별도로 규정한 것은, 주택법의 적용대상인 일정 면적 이상의 대지조성사업이 주택건설사업과 함께 이뤄지는 경우는 물론, 대지조성 면적이 그 이하인 경우에도 그 대지조성과 함께 시행되는 주택건설의 규모가 주택법에 따른 사업계획승인대상인 경우에는 그 주택건설사업도 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다는 의미로 봐야 하는 바, 대지조성공사가 필요 없는 토지에서 주택건설사업만을 하는 경우까지 개발부담금의 부과 대상으로 볼 수는 없다.

만약 이와 달리 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호 나목의 주택건설사업을 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업까지 포함한다고 본다면, 같은 법 제5조 제1항 제1호에서 개발부담금 부과 대상으로 규정하고 있는 개발사업의 범위를 벗어나게 되는 바, 개발부담금의 부과와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다는 해석의 원칙에도 반하게 된다.