정부가 주택공급의 주요 수단으로 공공 정비사업을 적극 추진하고 있는 가운데 “공공 재개발사업만으론 주택공급에 한계가 있는 만큼 민간 정비사업 활성화 방안을 함께 고민해야 한다”는 학계의 의견이 나와 눈길을 모으고 있다.

한국건설산업연구원 이태희 부연구위원은 지난 8월 24일 건설동향브리핑을 통해 위와 같이 밝혔다. 이태희 부연구위원이 분석한 공공 재개발사업을 자세히 살펴보자.

∥ 공공 재개발사업은?

공공 재개발사업은 5.6 공급대책에서 처음 제시된 제도로, 한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH)가 단독 또는 공동시행자 자격으로 재개발사업이나 주거환경개선사업에 참여, 신속‧투명한 사업추진을 통해 사업을 활성화하고 주택 공급을 확대하기 위한 취지에서 도입됐다.

공공 재개발사업은 신설 예정인 ‘주택공급활성화지구’에서 진행되며 ▲도시규제 완화 - 용도지역 상향, 용적률 상향(법적 상한의 120%) ▲사업성 개선 및 리스크 완화 - 분양가상한제 대상 제외, 미분양 비주택 매입 확약 제공 ▲신속한 인허가 - 서울시 도시계획위원회 내 전담 수권소위를 신설해 도시계획을 신속하게 심의하고, 사업시행계획 수립시 통합심의 적용 ▲조합원 부담 완화 - 사업비 및 이주비 저리 융자(주택도시기금 활용), 조합원 중도금 비율 완화(60→40%), 이주비 저리 융자 제공 등의 인센티브가 제공된다.

반면, 인센티브 제공에 대한 반대급부로 공공 재개발을 진행할 경우 임대주택 공급량을 상향할 예정이기도 하다. 전체 세대 20% 이상 및 조합원 분양분을 제외한 주택의 50% 이상을 임대주택으로 공급할 예정인 것. 임대주택 유형은 기존 공공임대 방식에 더해 수익공유형 전세주택, 지분형 주택 등으로 다변화한다.

한편 공공 재개발사업의 대상지는 5.6 대책 당시만 해도 ‘정비구역으로 지정된 곳’에 한정됐지만, 8.4 대책에서 정비예정구역과 해제구역까지도 사업에 참여할 수 있도록 했다.

∥ 예정구역‧해제지역 등만 높은 관심 보일듯

공공 재개발사업에 대해 이태희 연구위원은 ▲기존 재개발 임대주택 의무공급 비율은 전체 주택수의 15% 이하였으며, 서울시에서는 구역에 따라 10~15%의 임대주택 공급이 의무화돼 온 점 ▲최근 시행령 개정을 통해 이 비율이 20% 이하로 상향되고, 여기에 더해 필요시 최대 10%까지 추가로 임대주택을 공급할 수 있도록 한 점 ▲아직 제도설계 단계에 있어 확정되지는 않았으나, 서울시 공공 재개발사업 주민설명회 발표 내용에 따르면 공공 재개발사업에서 임대주택의무공급 비율은 약 25% 수준으로, 인센티브를 고려할 때 소유자들이 수용 가능할 수준일 것으로 예상되는 점 등을 지적하고 “용도지역 및 용적률 상향, 분양가상한제 제외 등 인센티브에 비해 공공기여 증가분이 합리적인 수준인 만큼 상당한 지역에서 관심을 가질 것으로 판단된다”고 밝혔다.

또한 이태희 연구위원은 “주민설명회에서 서울시가 소유자들의 의견을 충분히 반영할 의사를 밝힘에 따라 사업성, 조합장 비리 등의 영향으로 사업 추진에 어려움을 겪고 있는 지역이나 정비예정구역, 해제지역 등 공공 재개발사업이 아니면 사업 추진이 힘든 지역의 경우 많은 관심을 보일 것으로 예상된다”면서도 “반면 기존 재개발사업 방식으로도 사업이 원활하게 추진되고 있거나, 지형이나 문화재 등으로 인해 인센티브를 충분히 받지 못하는 곳은 괌심이 크지 않을 것으로 보인다. 특히, 사업성이 양호한 ‘수요자 선호지역’의 경우 공공시행으로 인해 발생할 수 있는 리스크와 공공기여 확대에 대한 거부감 등으로 인해 사업참여 의사가 낮을 것으로 예상된다”고 말했다.

∥ 성공적인 시범 사례 도출이 관건

서울시 등에 따르면, 현재 공공 재개발사업에 관심을 보이고 있는 사업장이 상당한 것으로 알려졌다.

하지만, 이에 대해 이태희 부연구위원은 “공공에서는 ‘주택공급 확대’에 초점을 두고, 제도설계와 사업 추진 과정에서 소유자들의 의사를 최대한 존중할 계획이라고 밝히고 있으나, 아직 세부사항이 확정되지 않은 상황인 만큼 소유자들이 공공재개발 참여 여부를 결정할 수 없는 상태”라며 “예를 들면, 공공 대행수수료 수준, 임대주택 비율, 소형주택의 임대주택 의무공급 물량 포함 여부, 임대주택 유형 및 배치, 사업 시행 과정에서 공공시행자-소유자의 권한 배분 및 의견 대립 시 의사결정 방식 등에 대한 세부사항이 확정될 필요가 있다”고 강조했다.

또한 이태희 부연구위원은 “임대소득의 비중이 높고 보증금 부담이 큰 소유자들의 경우 여전히 상당수가 반대할 것으로 보이고, 이는 잠재된 갈등을 다시 야기할 수 있는 만큼 같은 상황을 반복하지 않기 위해서는 해당 사항에 대한 대책도 함께 제시될 필요가 있다. 또, 분양가상한제 대상에서는 제외되지만 여전히 HUG의 고분양가 관리기준이 적용될 예정인 만큼 향후 산정된 분양가가 만족할 수준에 미치지 못할 경우 재심의 요청 등과 관련한 갈등이 발생할 수도 있다”면서 “향후 시장 수용성이 높을 수 있도록 세부사항들이 확정되고, 성공적인 시범 사례가 나온다면 더욱 많은 정비구역에서 공공 재개발방식에 대해 관심을 가질 것으로 보인다”고 의견을 밝혔다.

∥ 공공재개발 인센티브, 민간에도 적용가능하다

정부는 공공 정비사업을 통해 9만 가구 이상을 공급할 계획임을 밝히고 있다.

하지만, 이에 대해서도 이태희 부연구위원은 의문을 제시했다. 실제로 LH와 SH가 단기간에 그만한 물량을 소화할 수 있는지, 또 수요자 선호 지역에 물량이 공급될 수 있는지에 대해 고민해 볼 필요가 있다는 것.

이태희 부연구위원은 “9만 가구는 서울시에서 이레적인 대단지라고 할 수 있는 헬리오시티(9510세대)의 약 10배에 해당하고, 약 1000세대를 공급하는 중‧소규모 사업장 90여개에 해당한다”며 “인력과 재원이 한정된 두 공사가 이 많은 물량을 단기간 내 소화하기는 힘들 것으로 보이고, 공급 가능 시점과 더불어 공공 정비사업은 ‘소유자 선호지역’에 주택을 공급하는 데에도 한계가 있을 것으로 예상된다”고 밝혔다.

또한 이태희 부연구위원은 ▲기존 재개발사업에서도 공공기여를 조건으로 용도지역 상향 등의 인센티브가 제공돼 왔던 점 ▲가재울뉴타운5구역의 경우 서울시와 서대문구의 적극적인 지원으로 추진위 승인에서 관리처분계획 인가까지 1년 남짓한 시간밖에 걸리지 않는 등 지자체장의 의지에 따라 인허가 기간 또한 대폭 단축이 가능한 점 등을 지적하고 “공공 재개발사업에서 제공되는 인센티브 중 상당수는 기존 재개발에도 적용 가능할 것으로 판단된다”며 “기존 재개발사업에도 전담 수권소위 설치, 통합심의 적용 등을 통해 불필요한 지연을 야기하고 있는 인허가 절차를 개선하고, TF운영을 통한 적극적인 행정적 지원을 통해 사업 추진 속도 향상을 도모할 필요가 있다”고 강조했다. 공공 정비사업은 물론, 불합리한 제도 개선을 토해 민간재개발사업을 활성화하는 방안도 함께 고려할 필요가 있다는 의견이다.