정비사업을 시행하려면 사업시행인가를 반드시 받아야 하고, 그 인가를 받기위해서는 사업시행계획을 작성해야한다. 그 중 ‘용도 폐지되는 국공유지와 새로이 설치하는 정비기반시설의 설치비용의 범위’에서 조합의 부담인 ‘유상매입액의 범위’가 결정된다.

도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) 제2항에서는 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인해 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다”라고 규정하고 있다.

이 규정을 각자의 입맛 데로 해석하다보니 많은 갈등이 생겼다. 그 첫 번째는 ‘정비기반시설’의 의미이고, 두 번째로는 ‘용도가 폐지되는’의 의미, 세 번째로는 ‘새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안’이 바로 그것이다.

정비기반시설의 의미부터 알아본다.

정비구역 내 국공유지에서 가장 큰 면적을 차지하는 것은 아마 ‘도로’일 것이다. 물론 관할 시장 또는 군수의 허가를 받지 않고 개설하거나 형성된 도로도 포함하고 있다. 그렇다면 지목이 도로이기만 하면 모두 용도 폐지되는 정비기반시설이 될까? 그렇지 않다.

근거 규정(도시정비법 제65조 제2항)대로 무상양도의 대상이 되려면, 국가 또는 지방자치단체 소유여야 하고 정비기반시설에 해당돼야 한다.

소유권 문제야 등기부등본을 떼어보면 알 테지만 정비기반시설에 해당하는지는 별도의 분석이 필요하다. 도시정비법은 제2조 제4호를 통해 “‘정비기반시설’이란 도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구(국토계획법 제2조제9호의 규정에 의한 공동구) 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다”고 명시하고 있다. 그런데 그냥 ‘도로’라고만 규정돼 있다. 정확한 의미를 찾으면 길이보이겠다.

“도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’이란 정비사업시행인가 전에 이미 국토계획법에 의해 도시관리계획으로 결정돼 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다.” - 대법원 2008.11.27. 선고 2007두24289 판결

위와 같이 대법원은 그 의미를 축소해 찾고 있다. 즉 ‘도시계획시설’이어야 한다는 논리다(국토계획법 제2조 제7호).

해당 사건의 2심 판결(서울고등법원 2007.10.31. 선고 2007누12257 판결)에서는 “지목이 도로인 모든 토지가 ‘정비사업의 시행으로 인해 용도가 폐지되는 국가 소유의 정비기반시설’에 해당된다고 볼 수는 없고, 국토계획법 및 그 시행령 등에서 규정한 기반시설인 ‘도로’에 해당해야 도시정비법 제65조 제2항 후단에서 정한 정비기반시설로 볼 수 있을 것”이라고 판시해 최소한 국토계획법 및 그 시행령 등에서의 기반시설인 ‘도로’ 해당한다면 된다는 논리였다. 범위를 더 넓게 보고 있었던 셈이다.

이와 같은 범위의 확장 논리에 비춰 아래와 같은 최근의 대법원 판례는 조금 유연해 지기는 했으나, 기존 입장을 고수 하는 것으로 보인다.

도로에 관한 일반법인 도로법에서는 ‘도로’란 일반인의 교통을 위해 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말하고(도로법 제2조 제1항 제1호), 열거된 도로의 종류와 등급은 고속국도, 일반국도, 특별시도(特別市道)‧광역시도(廣域市道), 지방도, 시도(市道), 군도(郡道), 구도(區道)를 말한다[도로법 제8조(도로의 종류와 등급)].

대법원의 다른 판례는 “구 도로교통법(2009. 12. 29. 법률 제9845호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호에서 ‘도로’라 함은 도로법에 의한 도로, 유료도로법에 의한 도로, 그 밖의 일반교통에 사용되는 모든 곳을 말한다”고 했다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003도4807 판결, 대법원 2004. 6. 25. 선고 2002도6710 판결 등)

그 어디에도 ‘국토계획법에 의해 도시관리계획으로 결정된 도로’일 것을 강요하고 있지 않다. 특히, 대법원 2003도4807 판결에서는 도로법에서와 같이 ‘일반인의 교통’을 강조해 ‘그 밖의 일반교통에 사용되는 모든 곳’이라고 까지 언급하고 있다.

재건축사업보다 공익적 성격이 강한 재개발사업에서 용도폐지되는 정비기반시설의 범위를 축소시킨다면, 이는 고스란히 조합원의 부담으로 돌아가게 될 것이다. 조합원의 부담을 줄이기 위해서라도 용도폐지되는 정비기반시설의 범위를 넓혀야 하는 것이 정비사업의 목적에도 부합한다고 본다.

최소한 도로의 범위와 관련해서는 도시관리계획으로 결정된 도로만이 아닌 ‘일반인의 교통에 실제로 이바지 하고 있는 도로’를 그 대상으로 봐야한다. 이를 반영이라도 하듯이 최근 개정된 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례와 도로의 범위를 유연하게 해석하고 있는 아래의 판례는 상당한 의미를 가지고 있다고 본다.

다음 칼럼으로 이어집니다.