법무법인 산하 이재현 수석변호사

∥ 서설

광주 A구역 재개발 추진위원회는 2015년 4월 8일 조합설립 인가를 신청했으나 동의율 미달을 이유로 이를 반려하자 동의서 등을 보완해 동년 8월 17일 재차 조합설립 인가를 신청했고, 동년 9월 18일 조합설립을 인가 받았다.

그러나 A구역 내 토지등소유자들 중 일부가 “동의율 75.05%를 전제로 한 위 조합설립인가처분에는 여러 하자가 존재하고, 동의율이 75%에 미달하는 것이 명백함에도 서구청장이 조합설립에 필요한 동의율이 충족된 것으로 보아 조합설립을 인가한 것은 그 하자가 중대·명백해 무효”라며 조합설립인가 무효확인 소송을 제기했다.

∥ 법원의 판단

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 대해서도 합리적으로 고찰함을 요한다.

행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대해 어느 법률의 규정을 적용해 행정처분을 한 경우, 그 법률관계나 사실관계에 대해서는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용해 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대해 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니해 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석해 행정처분을 했더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과해 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조).

서구청장은 동의율을 75.05%로 산정해 조합설립을 인가했으나, 적법한 방식으로 동의율을 다시 산정하면 약 74.94%에 해당해 조합설립에 필요한 동의율인 75%에 미달하므로 이 사건 처분에는 하자가 존재한다.

그러나, 이 사건의 조합설립 동의율은 약 74.94%로 조합설립에 필요한 동의율 75%에 불과 약 0.06% 미달하는 정도에 불과한 점(전체 조합원 2378명 기준으로 토지등소유자의 수가 2명만 감소해도 동의율 75%를 충족하게 된다), 유효한 조합설립 인가임을 전제로 그에 따른 후행 사업절차가 상당히 진행되고 다수인의 권리의무관계가 복잡하게 형성된 상황에서 제소기간에 구애됨이 없이 언제든지 조합설립 인가의 효력을 다툴 수 있도록 하는 것은 정비사업을 둘러싼 법률관계의 예측가능성과 법적 안정성을 침해 할 우려가 큰 점 등을 고려하면, 법정 동의율에 미달하게 된 사정만으로는 0.06%의 하자가 중대한 것으로 보기 어렵다.

뿐만 아니라, 피고가 이 사건 처분 당시 동의율을 산정함에 있어, 특히 00맨션과 관련해 집합건물이 존재하는 토지 및 집합건물의 일부만이 정비구역에 포함된 경우 토지등소유자의 수를 산정하는 방법에 대해서는(토지등소유자의 수가 6명 증가돼 동의율 75% 충족 여부에 결정적으로 영향을 미치는 부분이다) 당시 이에 대한 법리가 명백히 밝혀지지 않아 그 해석에 다툼의 여지가 있었으므로, 비록 피고가 이를 잘못 해석해 행정처분을 했더라도 그 하자가 명백하다고 할 수도 없다.

또한 원고들이 이 법원에서 추가한 주장 부분도(이 부분 역시 토지등소유자의 수가 10명 증가하고 동의자 수가 3명 감소해 동의율 75% 충족 여부에 결정적으로 영향을 미치는 부분이다), 피고가 이 사건 신청일자 기준으로 사업구역에 속한 부동산의 등기부등본을 모두 발급받아 일일이 대조하는 방법으로 사실관계의 자료를 정확히 조사해야 비로소 그 하자 유무가 밝혀질 수 있는 경우에 해당하는 바, 이 사건 재개발사업의 규모를 감안할 때 비록 피고에게 제출된 등기부등본만을 기준으로 권리변동 내역을 확인해 이 사건 신청일자 기준의 권리변동 내역을 일부 간과한 잘못이 있다고 하더라도 그 하자가 명백한 경우에 해당한다고 할 수도 없다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2013다27220 판결 등 참고).

따라서 이 사건 처분에 앞서 본 바와 같은 하자가 존재하지만, 그 하자가 중대·명백해 당연무효라고 보기는 어렵다(2018누5955 대법원 심리불속행 기각으로 확정).

∥ 결어

광주고등법원은 조합설립동의서에 일부 하자가 있어 조합설립동의율이 74.94%에 불과해 조합설립에 필요한 동의율인 75%에 미달하므로 조합설립인가처분에 하자가 존재한다고 판시하면서도, 조합설립에 필요한 동의율 75%에 불과 약 0.06% 미달하는 정도에 불과한 점, 조합설립인가가 적법, 유효함을 전제로 해 후행 사업절차가 상당히 진행된 점을 근거로 위 하자가 중대하고 명백한 하자에 해당하지는 않아 무효 정도는 아니라고 봤다. 실제로 해당 조합은 현재 사업시행계획 총회를 진행한 바 있다.

다수인의 권리의무관계가 복잡하게 형성된 상황에서 제소기간에 구애됨이 없이 언제든지 조합설립 인가의 효력을 다툴 수 있도록 하는 것은 정비사업을 둘러싼 법률관계의 예측가능성과 법적 안정성을 침해 할 우려가 크다는 점에서 지극히 타당한 판례로 보인다.

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