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현황 고려 없이 지정한 도시관리계획은 ‘재량 남용’서울행정법원 “토지소유자 피해 정도 등 반드시 고려해야”
도시정비 | 승인 2021.08.26

법원이 토지 현황을 고려하지 않은 채 일률적으로 확정한 도시관리계획에 대해 ‘취소’ 판결을 내렸다.

사정은 이렇다.

소송을 제기한 A씨는 서울 소재 임야 2만3155㎡를 소유하고 있었는데, 해당 토지는 분할을 거쳐 현재 2만90㎡(이하 ‘이 사건 토지’)만 남게 됐다.

또한 A씨 소유 토지 인근에는 아파트가 위치해 있고 아파트의 바깥쪽으로는 도로가 이어져 있다.

한편, 건설부장관은 1977년 7월 이 사건 각 토지를 포함한 그 일대 18만89㎡를 도시계획시설(공원)로 결정하는 고시를 했다.

이후 A씨는 서울시 강서구청장에게 이 사건 각 토지에 대한 공원조성사업이 시행되고 있지 않음을 이유로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법) 제48조의2 제1항에 따라 이 사건 도시계획시설결정의 해제 입안을 구하는 ‘장기미집행 도시계획시설결정 해제’ 입안 신청을 했다.

하지만, 강서구청장은 2017년 2월 A씨에게 “이 사건 각 토지는 근린공원으로서, 이 사건 도시계획시설결정 실효 시까지 단계별 집행계획이 수립돼 있으므로, 국토계획법 제48조의2 규정에 따른 해제 입안 신청 대상에 해당하지 않는다”고 통지(이하 ‘이 사건 선행처분’)했다.

이에 A씨는 2017년 5월 이 사건 선행처분을 다투는 소를 제기했고, 해당 소송은 “강서구청장이 A씨에게 한 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청 거부처분을 취소한다”는 내용으로 확정됐다.

이에 따라 강서구청장은 2019년 7월 서울시에 도시관리계획 변경결정을 입안했으나, 서울시는 동년 8월 강서구청장을 통해 A씨에게 “도시관리계획결정(변경)이 입안된 근린공원은 시관리시설이며, 현재 관리청(서울시공원조성과)에서 금년 말까지 관리계획결정 변경을 입안하고자 용역을 추진 중”이라면서 “변경결정 요청사항을 전달해 관리계획 변경 입안시 일괄로 처리될 수 있도록 요청한다”고 회신했을 뿐, 도시계획시설변경결정을 하지는 않았다.

또한 서울시는 지난해 6월 이 사건 토지를 포함한 근린공원의 면적을 축소 변경해 이 사건 토지를 도시계획시설에서 제외하고, 대신 이 사건 토지를 포함해 그 주변 12만3697.1㎡를 도시자연공원구역으로 지정하는 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경결정을 하면서 지형도면을 작성해 함께 고시했다.

그러나 A씨는 “이 사건 처분을 하면서 필요한 이익형량을 하지 않았고, 설령 이익형량을 했더라도 부족하거나 정당성과 객관성이 결여됐으므로 이 사건 처분은 위법하다”면 또다시 소송(2020구합79479)을 제기했다.

해당 사안과 관련해 서울행정법원 제11부는 먼저 “토지소유자의 도시‧군계획시설결정의 해제입안 제안신청을 거부한 처분에 국토계획법 제48조의2가 정한 요건의 해석‧적용에 관한 하자가 있어 위법하다는 이유로 그 거부처분을 취소하는 판결이 확정되고, 그 판결 취지에 따라 입안권자인 구청장 등이 도시‧군계획시설 결정의 해제입안을 했다고 하더라도, 국토계획법 제38조의2에 따른 도시자연공원구역의 지정권자인 행정청이 그 판결과 그에 따른 해제 입안으로 인해 도시자연공원구역지정을 내용으로 하는 도시‧군관리계획결정을 할 수 없게 되는 것은 아니다. 이때 도시자연공원구역의 지정권자인 행정청은 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제26조 등에서 정한 바에 따라 새로운 이익형량을 해 적극적으로 도시자연공원구역을 지정할 수 있다”면서도 “다만 이러한 새로운 이익형량의 과정에는 종래 있었던 도시‧군계획시설결정의 해제신청의 내용과 시점, 입안권자인 행정청의 거부처분의 경위와 그 내용, 이후의 취소소송 경위와 결과, 행정청이 재처분하기까지의 과정과 기간, 그로 인한 토지소유자의 피해 정도 등이 반드시 아울러 고려돼야 한다”고 전제했다.

이어 재판부는 “비록 확정된 판결이 서울시가 아닌 강서구청장에 대한 것이라고 하더라도, 국토계획법 제48조의2 제4항이 ‘도시·군관리계획 결정권자는 위 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정해 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제해야 한다’고 규정하고 있는 만큼 강서구청장으로부터 해제 입안을 받은 서울시 역시 이 사건 처분을 위한 이익형량을 할 때 위 규정 취지 및 위 판결이 있기까지의 경위와 판결 취지를 반드시 감안했어야 했다”면서 “그럼에도 불구하고 피고는 같은 날 일괄해 도시자연공원구역으로 지정된 다른 토지들과 같이 이 사건 토지도 이익형량을 했다고 주장하면서 이에 관한 일반적인 자료만을 제출할 뿐, 국토계획법 제48조의2 소정의 A씨 권리구제 절차 지연으로 인한 재산권 제약 및 침해의 정도에 관한 별도의 이익형량을 했음을 인정할 만한 아무런 자료도 제출하고 있지 못했다”고 밝혔다.

또한 재판부는 “이 사건 토지 중 아파트 인근의 도로로 연결되는 지점에 가까운 부분은 조기에 개발이 가능할 수 있어 이 사건 처분으로 인한 제한되는 사적 이익이 상당히 큰 반면, 그 부분을 제외하고도 나머지 도시자연공원구역으로 지정된 면적이 상당히 크므로 이 사건 토지 중 위와 같은 부분까지 포함해 도시자연공원구역으로 지정한 이 사건 처분으로 얻어지는 공익은 그에 비해 크지 않은 것으로 판단된다”며 “특히, 피고가 이 사건 토지에 관한 도시‧군계획시설결정을 조기에 해제했더라면, 적어도 위와 같은 토지 부분과 같이 접근성이 높거나 주거지역에 가까운 부분은 조기에 개발됐을 가능성도 배제할 수 없어 도시자연공원구역으로 지정하기는 어려웠을 것으로 보인다. 따라서 이러한 점에 대한 별다른 고려 없이 A씨 소유 토지 전부를 일률적으로 도시자연공원구역으로 지정한 점에서도 피고의 처분은 과도하게 A씨의 재산권을 제한하는 것으로서 그 형량의 하자가 인정된다”고 판시했다. 

 

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