▮ 법무법인 현의 ⌜정비사업 법률산책⌟ ▮

◇ 문제의 소재

도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)은 “1명의 토지등소유자가 여러 토지 및 건축물을 소유하고 있다가 조합설립인가 후 양도했을 때 그 양도인과 양도인을 대표하는 1명을 선정하고 그 1명을 조합원으로 본다”고 규정하고 있다.

일반적으로 조합 실무에서는 1인이 여러 부동산을 소유하다가 타인에게 양도하는 경우 양자를 하나로 묶어 대표조합원을 선임하게 하고, 대표조합원이 대표조합원 아닌 토지등소유자의 동의를 얻어 분양신청을 하도록 한다.

그러나, 위 규정은 현장에서 발생하는 여러 거래 형태에 대응하기에는 다소 단순하게 규정돼 있어 법제처의 유권해석과 대법원 판례 및 하급심 판례가 여러 해석을 내놓았는데, 최근 하급심 판결에서는 ‘1인 다물권자로부터 양수한 자에게 독립적인 입주권을 인정한 사례’도 있어 더욱 혼선이 일고 있다.

이와 관련한 법제처 유권해석과 판례들을 살펴보고 문제점을 살펴보고자 한다.

◇ 법제처 2010. 2. 22. 자 유권해석

법제처는 ▲도시정비법 제19조 제1항 제3호(현행 제39조 제1항 제3호)는 조합설립 이후 토지 등 양수로 인해 조합원이 증가하는 등 지분쪼개기를 통한 투기세력의 유입에 의한 도시정비사업의 사업성 저하를 방지하고 기존 조합원의 재산권을 보호하기 위한 것인 점 ▲도시정비법 제48조 제2항 제6호(현행 제76조 제1항 제6호)에 따라 1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급하도록 규정한 것은 세대분할이나 토지 양수의 경우 조합원 자격을 제한한 규정에 부합하도록 하기 위해 토지 또는 건축물의 공유에 따른 공급의 제한에 관한 사항을 규정한 점 등을 고려해 “양도인과 양수인을 포함해 대표하는 1인으로 조합원이 되지 못한 자는 정비사업에 따른 분양권을 받을 수 없음이 명백하고 현금청산대상”이라고 밝히고 있다.

◇ 법제처 2010. 7. 12. 자 유권해석

법제처는 ‘조합설립인가 후 건축물의 양도로 인해 수인이 소유하게 되고, 그 대지부분에 공유관계가 발생한 경우’에 대해 “양도로 인해 수인이 공유 관계없이 각자 소유하는 관계와 본질적으로 다르지 아니하므로 도시정비법 제19조 제1항에 따른 수인을 대표하는 1인 외의 토지등소유자에게 주택을 공급할 수 없다”고 했다.

◇ 헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2011헌마169

도시정비법 제19조 제1항 제3호를 두고 “대표조합원 외 토지등 양수인을 분양대상에서 제외하는 규정이므로 재산권을 침해한다”고 주장한 사례에서, 헌법재판소는 “해당 규정은 조합원 자격을 박탈해 현금청산의 대상으로 한다는 명시적인 표현이 없고 조합원 자격 규정이 대표 조합원 외의 자를 분양대상에서 제외하는 의미라고 보기는 어렵다”고 판단, 재산권 침해 가능성이 없으므로 헌법심판 청구 자체를 각하했다.

◇ 서울행정법원 2019. 7. 4. 선고 2017구합88756 판결

조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권을 양수해 수인이 소유하게 된 때에는 대표하는 1인만을 조합원으로 보는 것과 관련, 서울행정법원은 “해당 규정은 ▲대표조합원 1인을 선출해 조합 운영의 절차적인 편의를 도모하고 ▲권리분배에 있어서는 투기를 억제하는 한편 ▲효율적인 공동주택의 배분을 위해 수인을 1인의 조합원으로 취급하고자 하는 취지”라면서 “대표조합원을 포함한 공동조합원에게 공동으로 주택을 공급해야 하고, 양수인이 단독으로 분양권을 받을 수 있는 지위가 인정되지는 아니한다”고 봤다.

◇ 광주고등법원 판결의 요지

광주고등법원은 대표조합원을 제외한 나머지 토지등소유자에게도 조합원 지위가 인정될 뿐만 아니라 ▲분양신청은 토지등소유자를 대상으로 하므로 대표 조합원인지 여부와 무관하게 토지등소유자 각각이 분양신청을 할 수 있고 ▲1명을 대표조합원으로 보는 경우에도 시·도 조례에 따라 분양신청권을 여러개 부여할 수 있는 예외규정을 두고 있으며 ▲이에 따라 적용되는 광주광역시 조례에도 대표조합원 외에 나머지 토지등소유자에게 분양신청권을 박탈하는 규정을 두고 있지 아니한 점 등을 근거로 “대표조합원 외의 나머지 토지등소유자에게 분양신청권이 각 인정된다”고 판단했다.

◇ 결론

구 도시정비법 제19조 제1항이 신설될 당시 입법취지는 지분쪼개기 등으로 투기세력이 유입되는 것을 방지할 목적이었고, 법제처는 위 규정 신설 이후 유권해석을 통해 그러한 입법의도에 맞게 대표 조합원 외의 나머지 토지등소유자의 조합원 지위를 전혀 인정하지 아니하고 현금청산되는 것으로 해석했다.

이후 헌법재판소가 “분양대상자에서 제외하는 규정이 아니다”라는 해석을 내놓은 이후에는 실무상 대표 조합원이 분양신청을 하되 토지등소유자 전원이 공유하는 형태로 분양권이 배분됐고, 서울행정법원에서도 같은 취지의 판결을 내놓았다.

그런데 더 나아가 광주고등법원에서는 “각자 분양권이 인정돼야 한다”고 판단, 동일 규정의 해석이 10년만에 완전히 반대가 된 것이다.

물론, 대법원에서 심리불속행 돼 직접 판단을 받은 것은 아니므로 하급심에서 다른 판례가 나올 가능성도 있다. 입법기술상 세세히 규정하지 못해 어느 정도 해석에 의존하는 부분이 존재할 수는 있으나, 이처럼 해석이 완전히 바뀌게 된 것은 토지등소유자와 조합원의 개념을 혼용해 쓰면서도 분양신청과의 관계를 명확히 규정하지 아니했기 때문으로 보인다.

부동산은 일반적으로 가계 자산의 큰 규모를 차지하는 자산이고, 국가 정책면에서도 중요도가 높은데, 법제처 유권해석과 판례에 따라 희비가 엇갈리는 상황은 법적 안정성 면에서 바람직하지 않다. 향후 본 규정을 명확히 하는 방향으로 개정이 되기를 바란다.