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토지등소유자 동의 없는 사업시행자 변경 ‘무효’서울행정법원 “경미한 변경에 해당하지 않는다”
도시정비 | 승인 2021.12.24

서울행정법원은 최근 사업시행계획 인가(변경) 처분이 무효임을 확인한 서울시 행정심판위원회 재결처분의 적법성을 다툰 소송(2021구합52341)에서 “토지등소유자 시행 방식의 도시환경정비사업에서 토지등소유자 동의 없이 사업시행자를 변경한 처분은 하자가 중대한 만큼 무효”라고 판결했다.

이를 구체적으로 살펴보면, 서울행정법원 제11부는 먼저 “구 도시 및 주거환경정비법(2017년 2월 8일 개정되기 전의 것, 이하 구 도시정비법) 제28조 제7항 단서는 ‘다만, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에는 규약이 정하는 바에 따라 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어야 하며, 제1항 단서에 따른 경미한 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다’라고 규정해 가중정족수에 따른 사업시행인가가 있은 후에 인가받은 사항을 변경하는 경우에 관한 동의 필요 여부 및 그 정족수에 관한 규정을 두고 있는데, 이는 신고 대상일 뿐인 경미한 변경의 경우에는 토지등소유자의 동의가 필요 없으나, 인가받은 사항을 변경하는 경우에는 규약이 정하는 바에 따라 토지등소유자 과반수 동의가 필요함을 규정하고 있는 것”이라며 “이러한 동의에 관한 동의서의 형식과 내용은 행정청의 변경인가에서 가장 중요한 심사사항이 된다”고 설명했다.

이어 재판부는 “한편, 구 도시정비법의 위임을 받은 구 도시정비법 시행령(2018년 2월 9일 전부개정되기 전의 것) 제38조는 ‘구 도시정비법 제28조 제1항 후단 단서에서 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때를 말한다’라고 규정하면서, 같은 항 제9호에서 ‘사업시행자의 명칭 또는 사무소 소재지를 변경하는 때’를 명시하고 있을 뿐, 사업시행자의 변경은 열거하고 있지 않다”면서도 ▲토지등소유자가 직접 사업시행자가 되는 도시환경정비사업에서 사업시행자가 변경된다는 것은 결국 토지등소유자들 중 전부 또는 일부가 바뀌는 것을 의미하는데, 변경된 토지등소유자 전부 또는 일부가 그 사업의 시행 자체를 반대할 수도 있고, 또 변경된 토지등소유자들 중에는 종전 사업시행계획 인가를 받을 때에 전제됐던 사업시행계획에 반대하는 사람이 있을 수도 있으며, 이는 사실상 새롭게 사업시행계속 여부에 관한 의사를 물어야 하는 상황이 되므로, 이러한 중요한 변경사항을 행정청의 심사가 필요 없는 단순한 ‘경미한 변경’에 해당한다고 볼 수는 없는 점 ▲토지등소유자 전부가 바뀌거나 사업시행계획 자체를 전면적으로 수정하는 경우와 같은 사안은 실질적으로 ‘완전히 새로운 형태의 사업시행계획을 세우는 경우’에 해당하는 것으로 볼 수 있고, 이러한 경우에는 실질적으로 최초 사업시행계획을 인가받는 상황과 마찬가지로 볼 수 있으므로, 토지등소유자의 3/4의 동의를 요하는 경우에 해당한다고 새김이 타당한 점 ▲이러한 경우에 해당하지 않는다고 하더라도, 결국 토지등소유자 전부 또는 일부가 바뀜에 따라 사업시행자를 변경해야 하는 상황이라면, 적어도 종전에 인가받은 사업시행계획을 그대로 유지해 계속할 것인지에 대한 토지등소유자 전부의 새로운 의사확인이 반드시 필요하다고 봄이 타당한 만큼 최소한 일반정족수인 토지등소유자 과반수의 추인적 동의가 반드시 필요한 점 ▲이 경우 소유관계를 그대로 유지하고 있는 토지등소유자에 대해서는 규약 등이 정하는 바에 따라 종전의 동의서를 유용해 다시 제출할 여지는 있을 것이나, 동의서 제출조차 없음에도 행정청이 만연히 그 의사를 추단해 사업시행자 변경에 따른 사업시행변경인가를 내어주는 것은 허용될 수 없는 점 등을 지적하고 “결국, 어느 모로 보더라도 토지등소유자가 변경됨에 따라 사업시행자가 변경되는 경우를 두고 ‘경미한 사항’의 변경에 해당한다고 볼 수는 없고, 따라서 토지등소유자가 사업시행자인 경우 사업시행자를 변경하는 내용의 사업시행계획변경인가를 받기 위해서는 사안에 따라 다를 수는 있으나 적어도 규약이 정하는 바에 따라 토지등소유자 과반수의 동의를 받아야 하고, 그 동의서를 변경인가를 심사하는 행정청에 제출해야 한다”고 판시했다. 

 

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