서울시가 도심 내 주택공급 확대를 위해 ‘도시정비형 재개발사업 구역 내 용적률 확대 적용’ 내용을 담은 ‘2025 도시․주거환경정비 기본계획’을 3년 연장하기로 결정한 가운데 관련 특례를 상시화 하고, 규제도 더욱 완화할 필요가 있다는 학계의 의견이 나왔다.

한국건설산업연구원 이태희 부연구위원은 건설동향브리핑 ‘서울시, 도심 재개발 통한 주택공급 확대 노력 지속’ 보고서에서 그동안 서울시에 적용됐던 도시계획 및 주택 관련 규제를 짚어보고, 위와 같이 밝혔다. 이를 구체적으로 살펴보자.

◇트렌드에 역행했던 도시계획 주택 관련 규제

보고서에 따르면, 최근 전세계 대도시에서는 직주근접 및 도심거주 선호와 오프라인 상권 침체 현상이 나타나고 있으며, 이로 인해 도심의 주택가격이 상승하고, 오프라인 상가의 공실이 늘어나는 현상이 발생해 왔다.

하지만 우리나라, 특히 주택수요가 집중된 서울의 상업지역에서는 최근까지 아래와 같은 다양한 규제로 인해 수요에 비해 충분한 공급이 되지 않아왔다.

이러한 규제로 인해 수요에 맞는 공급이 이뤄지지 않는, 상당한 사회적 비효용이 발생해 왔으며, 시장에서는 도심 내 ‘아파트(주상복합 포함)’의 수요가 높음에도 불구하고 비주거용도 비율에 대한 부담과 분양가 통제 및 금융규제(주택대출규제 등) 등으로 인해 아파트가 아닌 ‘거주가능시설’이 공급돼왔다. 일례로 오피스텔이나 생활형 숙박시설, 심지어 오피스에 편법으로 거주하는 형태인 ‘라이브오피스’ 등의 공급이 확대돼 온 것이다.

◇ 1차 정책기조 변화

한편, 서울시에서는 2019년 이후 상당한 정책기조의 변화가 있었다.

3기 신도시 등 시 외곽 주택공급으로 주택시장 안정을 달성하는데 한계가 있음을 절실히 느낀 정부와 서울시는 도심주택공급확대 필요성을 절감했으며, 서울시는 도심주택공급 확대 정책의 일환으로 도심 상업지역 내 주택공급을 억제하는 규제를 3년간 한시적으로 완화했다.

‘서울시 도시계획 조례’ 개정을 통해 3년간 한시적으로 주상복합건물 건축 시 비주거용도 비율을 최저 20%까지로 완화했으며, 주택용도 용적률도 기존의 400%에서 (준)공공임대주택 건설 시 최대 600%까지 건설할 수 있도록 한 것(정비사업, 역세권 청년주택, 소규모 정비사업 등 별도의 개볍벌령에 기반을 두고 추진되는 사업 제외)이다.

특히, 도시정비형 재개발사업의 경우 ▲기존에 역사도심(국가상징가로 주변 제외) 등 일부 지역에서만 허용했던 주거주용도 활용을 대부분의 지역으로 확대하고 ▲주거용적률 또한 600%로 제한하는 것이 아닌, 용적률 산정 연면적의 90%까지 건축(이 경우 증가용적률의 절반을 준공공임대주택으로 공급하거나 서울시에 매각)할 수 있게 함으로써 공실 등의 리스크를 줄이고 사업성을 높여 사업 활성화 및 주택공급 확대를 유도했다.

◇ 도시정비형 재개발사업 규제 완화 3년 연장

3년 한시적으로 시행했던 도시정비형 재개발사업 규제 완화의 만료가 다가옴에 따라 최근 서울시는 도시정비기본계획 변경을 통해 규제완화를 3년간 추가 연장했다.

또한, 이번 변경에서는 지난 4월 19일 발표된 ‘서울 임대주택 3대혁신방안’ 내용을 반영해 소형 임대주택 중심으로 공급하도록 한 내용을 삭제했다. 중형 임대주택도 충분히 공급 가능할 수 있도록 하기 위한 조치였는데, 이를 통해 서울시가 의도하는 임대주택에 대한 부정적 인식 개선 효과를 기대할 수 있을 것으로 보이며, 이와 동시에 사업시행자 입장에서는 임대주택 호수를 줄이고 입주민의 소득수준이 높아지는 효과가 있는 만큼 일반분양 희망자들의 거부감을 낮출 수 있어 상품성이 상대적으로 높아지는 효과도 기대된다.

이외에도 이번 기본계획 변경에서는 증가된 주택용 용적률의 절반을 원칙적으로 공공주택(서울시에 매각 또는 기부채납 후 추가 용적률 확보)으로 공급도록 했는데, 이는 사업시행자에게 불리한 조건이지만, 기존에도 공공주택을 공급하도록 유도했던 만큼 실질적으로 큰 차이는 없는 것으로 보인다.

이태희 부연구위원은 “이번 규제 완화도 3년 한시적으로 시행됐는데, 직주근접 선호와 비주거시설 수요 감소는 일시적 유행이 아닌 ‘메가트랜드’다. 토지 및 동의율 확보, 계획수립 등에 오랜 시간이 소요되는 정비사업의 특성을 고려해 안정적인 사업추진을 위해 제도를 상시화 시킬 필요가 있다”며 “이를 위해서는 향후 2030 도시정비 기본계획 수립 시 해당 내용을 반영할 필요가 있다”고 의견을 제시했다.

또한 이태희 부연구위원은 “이번 기본계획 변경을 포함한 도심주택공급 확대 관련 규제 완화는 지자체에서 시행 가능한 범위 내에서만 추진됐는데, 앞으로 법률 개정을 통해 ‘학교용지 확보 및 경비부담’ 등 도심 주택공급을 억제하고 있는 시대에 맞지 않는 규제에 대한 재검토도 필요할 것”이라며 “임대주택확충은 ‘포용도시’ 건설을 위해 필요하지만, 그 방식에 있어 사업자의 선택권을 보다 확대하고, 일방적 희생이 아닌 충분한 보상을 제공할 필요가 있다. 임대주택 혁신방안에 따라 고품질 내장재를 적용한 양질의 임대주택을 확충하는 것은 바람직하지만, 건설원가에도 미치지 못하는 표준건축비에 인수하는 것은 사업자에게 일방적인 희생을 강요하는 것이다. 최근 자재비 상승으로 인한 건설원가 상승분 등을 충분히 고려해 표준건축비를 현실화할 필요가 있고, 임대주택유형 또한 공공임대주택으로 한정하는 것이 아닌, 인센티브에 차등을 두는 조건으로 사업자들에게 ‘선택의 자유’를 주는 것도 고려할 필요가 있다”고 밝혔다.