내년부터 적용될 예정인 건설기술진흥법상 벌점제도 산정방식에 문제가 제기됐다. 벌점제도를 기존 누계 평균방식에서 합산방식으로 변경할 경우 선분양 제한을 받는 기업이 크게 늘어나 주택 시장에 미치는 부정적 영향이 클 것이라는 의견이다.

한국건설산업연구원(이하 건산연)은 11월 10일 ‘벌점으로 인한 선분양 제한의 합리화 방안’ 보고서를 통해 이와 같이 밝혔다.

건설기술진흥법상 벌점제도는 1995년 1월 도입된 이래 부실 발생 우려가 있는 공사 및 용역에 대해 해당 법인 및 관련 기술자에게 벌점을 부과하고, 벌점에 따라 공공공사 입찰참가 제한 등 불이익을 줌으로써 부실에 대한 경각심을 높임과 동시에 부실 공사를 방지하는 것을 목적으로 운영돼 오고 있다.

또한, 지난 25년 동안 총 22회에 걸쳐 관련 규정이 개정됐는데, 벌점 산정방식과 벌점 경감제도, 불이익 적용 등의 규정이 강화되는 방향으로 개정이 지속돼 왔다.

이와 관련해 건산연은 “2020년 9월 기존의 누계 평균방식에서 단순 합산방식으로 벌점 산정방식을 변경하는 내용을 골자로 건설기술진흥법 개정이 추진돼 내년 1월 1일부터 본격 적용하게 됨에 따라 건설업계를 중심으로 건설산업에 미치는 부정적 영향에 대해 많은 우려를 표명하고 있는 상황”이라며 “특히, 벌점 산정방식의 변경으로 인해 주택법에 의한 선분양 제한을 받게 되는 건설기업들이 대폭 증가하게 됨에 따라 주택사업 전반에 어려움이 커질 것으로 예상되고, 자금 여력이 없는 중견·중소 건설기업들은 사실상 시장에서 퇴출될 것이라는 우려가 커지고 있다”고 밝혔다.

또한 건산연은 “주택 공급에 있어서 벌점에 의한 선분양 제한 대상의 과도한 증가는 주택 공급량을 축소시키고, 나아가 주택정책상 충분한 제도적 기반 마련이 선행돼야 할 후분양 제도의 시장 내 도입을 앞당기는 결과를 초래할 수 있게 될 것으로 예상된다. 또, 주택법 및 주택공급에 관한 규칙 등에 의한 선분양 제한은 벌점제도의 운영 목적을 벗어날 뿐만 아니라 건설기업의 민간부문 영업 및 생산 활동을 제약하는 과도한 제재라는 점에서 근본적인 개선을 모색할 필요가 있다고 판단된다”면서 “이에 이번 연구를 통해 벌점 산정방식의 변경에 따른 과도한 선분양 제한 확대에 대한 문제점을 살펴보고, 이를 합리적으로 개선하기 위한 방안을 모색해 봤다”고 설명했다.

◇ 벌점 산정방식 변경에 따른 선분양 제한 제재 대상

벌점 산정방식 변경에 따른 건설업계의 정확한 영향을 분석하기 위해 건산연이 ‘건설산업지식정보시스템(KISCON)’의 벌점조회시스템을 활용해 추산한 결과, 벌점제도의 산정방식이 기존 평균방식에서 합산방식으로 변경될 경우 선분양 제한 대상 건설기업이 대폭 증가하는 것으로 나타났다.

누계 평균방식으로 산정된 선분양 제한 대상 건설기업은 158개인 반면, 누계 합산방식으로 산정할 경우 선분양 제한 대상 건설기업이 이보다 107개 늘어난 265개사에 달하게 되는 것. 전체 587개 건설사 중 약 45%에 해당하는 건설사가 선분양을 할 수 없게 되는 것이다.

특히, 이를 시공능력평가 순위 100위 이내로 한정할 경우, 현행 누계 평균방식일 때 제재 대상은 2개사에 불과했지만, 누계 합산방식으로 변경될 시 40개사로 급격히 증가하는 것으로 나타났다.

또한 주택건설사업자로 한정할 경우 누계 평균방식은 63개 업체가 제재 대상이지만, 누계 합산방식은 제재 대상이 143개 업체로 대폭(127.0%) 증가하는 것으로 조사됐다.

한편, 주택 공급에의 영향분석을 위해 누계 합산방식에 의해 선분양 제한을 받는 건설기업의 최근 3년간 평균 주택 공급량을 분석한 결과, 전체 동 지상층 기준으로 ‘각 층수 중 2/3 층수의 골조공사 완료 후’에만 분양이 가능한 3점 이상인 건설기업 25개사 중 시공능력평가액 50위 이내 10개사의 주택 공급 규모가 10만호에 이르고 있어 전체 공급량의 30% 이상이 선분양 제한 대상이 될 것으로 예상됐다.

건산연 김영덕 선임연구위원은 “건설공사의 부실 시공은 사회·경제적 측면에서 미치는 부정적인 영향이 크기 때문에 공사의 품질과 안전을 확보하기 위한 시공 과정에서의 철저한 관리가 필수적이다. 이에 따라 부실 시공이 발생할 우려가 있거나 발생한 경우에 대해 건설사업과 관련된 제반 법률에서 행정제재는 물론 형사처벌까지 명시하고 있는 것이다. 이를 감안할 때, 벌점제도는 제재를 목적으로 하기보다는 건설공사의 품질 및 안전 확보를 유도하기 위해 건설공사 수행 과정에서의 부실시공 행위를 사전에 확인하고 시정조치를 유도하기 위한 제도로 볼 수 있다”면서 “변경된 방식은 벌점제도 운영목적에 부적합할 뿐만 아니라 과도한 제재로 인한 건설업계의 성장 저하, 주택공급 차질로 인한 정부의 정책 목표 달성의 어려움, 나아가 국민경제 악화 등이 우려된다”고 지적했다.

※ 벌점 산정방식 변경에 따른 선분양 제한 제재 대상 변화(시뮬레이션 결과)

◇ 벌점에 의한 선분양 제한 개선방안

건산연은 이번 보고서에서 벌점제도의 운용 취지를 고려해 다음과 같은 방안을 제안했다.

- 선분양 제한 시행 시기의 유예 검토

선분양 제한이 주택시장에 미치는 파급 효과를 고려했을 때 과도한 선분양 제한으로 인한 주택 공급량의 축소를 막기 위해, 더불어 경감기준에 대한 충분한 대응시간 확보를 위해 내년 1월 1일부로 시행되는 누계 합산방식의 적용 시기를 1년 혹은 2년 유예하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있음.

- 벌점 축소 노력을 장려하기 위한 경감기준 확대 및 신설

적극적인 안전관리 활동과 부실시공 예방 활동을 장려하기 위한 인센티브 접근이 더욱 건설 안전 및 견실 시공을 확대하는 방안이 될 수 있음.

하도급법 시행령에서는 하도급법 관련 벌점 운영에 있어 다양한 벌점 경감 및 가중 기준을 마련해 시행 중인데, 선분양 제한의 문제점 및 지속적인 안전관리 및 견실 시공, 기술 개발

을 유도하기 위해 선분양 제한의 근본적인 제도 개선 모색과 함께 경감 요인을 확대할 필요가 있음.

한편, 실질적인 안전사고 저감과 견실 시공 확보를 적극적으로 유도하기 위해 지난해 9월 개정된 건설기술진흥법 시행령 [별표 8] 건설공사 등의 벌점관리 기준상의 경감 요인 중 ‘관리우수비율 경감 점수’는 확대 적용할 필요가 있음.

또한 최근 입법예고된 건설기술진흥법 시행령에 따라 기존에 이월되지 않았던 경감 점수를 다음 반기까지 적용할 수 있도록 변경 됐는데, 남은 경감 점수의 적용 범위를 이후 반기에 적용될 수 있도록 개정하는 방안도 검토할 수 있음.

이외에도 건설기업의 주택건설 실적을 반영한 경감제도의 신설을 고려할 필요가 있음. 한국토지주택공사(LH)가 공공택지 추첨공급 적격성평가의 참고로 활용하고 있는 산업재해예방활동, 사고사망만인율, 제로에너지 건축인증 등도 추가로 검토가 가능할 것으로 판단됨.

- 선분양 제한 벌점 기준의 상향 검토

누계 합산방식으로의 변경에 따라 선분양 제한을 받는 기업이 크게 증가하는 만큼 이를 완화하기 위해 현행 선분양 제한 벌점 기준을 상향하는 것을 검토할 수 있을 것으로 판단됨.

특히, 선분양 제한에 대한 벌점 기준의 상향 검토는 건설시장의 변화에 따라 주택건설 현장의 지속적인 증가와 향후 주택 공급량의 증가 등의 예상을 감안할 때, 하자 분쟁 및 부실 시공 관련 벌점 사례가 더욱 늘어날 수밖에 없다는 점에서 그 당위성이 높다고 판단됨.

이와 함께 시뮬레이션 결과를 보면, 시뮬레이션의 최저 기준 상향시 중소 건설기업들은 선분양 제한 대상에서 큰 폭으로 감소하는 반면, 대형 건설기업들은 여전히 포함되는 비중이 높다는 점에서 적정 기준의 상향이 필요할 것으로 판단됨.

또한 선분양 제한 최저 벌점 기준의 상향에도 불구하고, 상대적으로 현장 수가 많은 대형 건설기업이 불이익의 대상이 된다는 점을 고려할 때, 선분양 제한 기준을 주택 공급량을 기준으로 대형 및 중견 건설기업과 중소 건설기업으로 이원화해 운영하는 방안도 검토할 수 있을 것으로 보임.

-불이익에서 선분양 제한 제외 혹은 이전 방식 적용

선분양 제한은 당초 벌점제도의 운용 목적을 감안할 때, 불이익으로서 과다하며, 불이익의 목적성도 불명확하다는 점에서 이를 제외하는 방안을 우선해 고려해야 함.

벌점제도의 실효성 제고만을 강조하고 있어 건설업 전반에 걸쳐 벌점에 따른 과도한 불이익이 발생하고 있고, 특히 당초 선분양 제한 불이익이 포함된 이래 벌점 산정방식 변경에 따라 그 불이익의 영향이 당초 예정된 불이익의 범위를 과도하게 벗어나는 것은 도입 취지에 부합하지 않음.

또한, 주택 공급에 있어서 벌점에 의한 선분양 제한 대상의 과도한 증가는 주택 공급량을 축소시키고, 더 나아가 주택정책상 충분한 제도적 기반 마련이 선행돼야 할 후분양제도의 시장 내 접근을 앞당기는 결과를 초래할 수 있음.

이를 종합해 분석해보면, 현재 시장 상황이 악화되고 있는 가운데 주택 공급량의 축소 등 부작용이 매우 커지고 있고, 선분양 제한이 벌점제도의 운용 목적에 부합하지 않다는 점을 고려할 때, 현행 벌점에 의한 선분양 제한은 불이익에서 제외하는 방안을 고려할 필요가 있음.

선분양 제한이 유지되더라도 벌점제도의 실효성 강화 차원의 벌점 산정방식 개정 시 선분양 제한에 대한 고려와 선분양 제한의 부정적 영향이 충분히 검토되지 못했다는 점에서 선분양 제한에 대해서는 현행 누계 평균방식을 그대로 유지할 필요가 있음.

- 선분양 제한 불이익에 한정적 벌점 적용

건설사업 영역에는 주택, 토목, 건축 등 다양한 사업 분야가 있는데, 주택 외 타 업역에서의 과실로 인해 주택사업을 직접적으로 제약하는 선분양 제한의 불이익을 부과하는 것은 법률의 형평성에 맞지 않음.

따라서, 선분양 제한 불이익은 주택건설사업의 추진 과정에서 부과받은 벌점만을 기준으로 적용하는 것을 검토할 필요가 있음.

김영덕 선임연구위원은 “주택시장에 미치는 과도한 부정적인 영향과 벌점제도의 운영 목적을 감안할 때, 벌점에 의한 선분양 제한은 근본적인 개선이 필요하다”며 “민간기업의 영업 및 생산 활동을 제약하는 과도한 제재, 불이익 부여의 목적성이 불명확하다는 측면에서 합리적 개선이 이뤄져야 한다”고 강조했다.