Q. 지방공사가 ‘도심 공공주택 복합지구(이하 복합지구)’에서 공공분양주택을 공급하는 경우 ‘공공주택 특별법’ 제2조 제2호의2 등에 따라 이익공유형 분양주택을 공급할 수 있는지?

A. 공급할 수 있다.

공공주택 특별법 제2조 제1호의5에서는 이익공유형 분양주택을 ‘주택을 공급받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우 공공주택사업자가 환매하되 공공주택사업자와 처분 손익을 공유하는 것을 조건으로 분양하는 주택’을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제49조의10 제1항 전단에서는 ‘이익공유형 분양주택의 원활한 공급을 위해 세부 공급유형 및 공급대상에 따라 환매조건을 부과할 수 있다’고 하면서, 이익공유형 분양주택을 공급받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우에 같은 조 제2항에서는 ‘제1항에 따른 환매조건에 따라 공공주택사업자에게 해당 주택의 매입을 신청해야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 전단에서는 ‘공공주택사업자가 환매하는 주택임을 소유권에 관한 등기에 부기등기해야 한다’고 규정하고 있다.

이와 같은 이익공유형 분양주택의 정의 및 공급과 처분에 관한 법 문언에 비춰 볼 때 이익공유형 분양주택은 해당 주택의 처분 시 공공주택사업자의 환매를 전제로 하는 공공분양주택임이 명확한 만큼 이익공유형 분양주택을 공급하는 것은 환매를 조건으로 하는 계약을 체결하는 것에 해당한다고 볼 수 있다.

또한 2021년 7월 20일 공공주택 특별법 제2조에 제1호의5를 신설하는 과정에서 당초 발의된 공공주택 특별법 일부개정법률안에서는 이익공유형 분양주택을 ‘공공주택사업자가 직접 건설하거나 매매 등으로 취득해 공급하는 공공분양주택으로서 공공주택사업자와 처분 이익을 공유하는 것을 조건으로 분양하는 주택’으로 정의하고 있었는데, 이에 대해 “이익공유형 분양주택은 이익공유가 공공주택사업자에 대한 환매를 통해서 이뤄지는 환매조건부 주택의 일종이므로 환매가 조건이 된다는 점을 개념정의에서 명확하게 규정할 필요가 있다”는 의견이 있었고, 이를 반영해 현행과 같이 규정됐다는 점을 고려하더라도 이익공유형 분양주택의 분양계약은 환매를 조건으로 하는 계약에 해당하는 것으로 봐야 한다.

따라서 지방공사가 공공주택 특별법령에 따라 이익공유형 분양주택을 공급하는 것은 ‘지방공기업법’ 제65조의5 제2호에 따라 제한되는 ‘공사의 자산 매각 시 환매를 조건으로 하는 계약’을 체결하는 것에 해당한다.

그런데 공공주택 특별법 제2조 제2호의2 후단에서는 복합지구의 공공주택 비율에 대해 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조 제2항 제2호에서는 복합지구의 공공주택 중 공공분양주택으로서 지분적립형 분양주택 또는 이익공유형 분양주택이 전체 주택 호수의 10/100 이상이 되도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국토교통부장관은 그 비율의 범위에서 공공주택의 세부 유형별 주택 비율을 정해 고시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 전단 및 같은 항 제2호에서는 복합지구의 경우 지정권자는 ‘해당 지역의 주택 수요 및 여건 등을 고려해 공공주택의 비율 및 공공주택의 세부 유형별 주택 비율을 조정할 필요가 있다고 인정되면 공공주택사업자와 협의해 그 비율을 조정할 수 있다’고 규정하고 있는 만큼 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 공공주택사업자는 원칙적으로 국토부장관이 고시하는 비율에 따라 이익공유형 분양주택을 공급해야 한다.

또한 공공주택 특별법 제4조 제1항에서는 국토부장관이 지방공사를 공공주택사업자로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제40조의7 제1항에서는 국토부장관 또는 시·도지사는 복합사업을 추진하기 위해 필요한 지역을 복합지구로 지정 등을 할 수 있도록 하면서 같은 조 제2항에서는 같은 법 제4조에 따른 공공주택사업자는 복합지구의 지정 등을 제안할 수 있도록 규정하고 있다.

따라서 지방공사는 복합지구에서 공공분양주택을 공급할 수 있는 공공주택사업자에 해당하고, 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우 이익공유형 분양주택을 공급하지 않을 수 있도록 하는 별도의 예외규정을 두고 있지 않은 만큼 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우에도 다른 공공주택사업자와 마찬가지로 원칙적으로 국토부장관이 고시하는 비율에 따라 이익공유형 분양주택을 공급해야 한다.

이처럼 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택사업을 시행하는 경우 지방공사의 재고자산으로서의 성격을 갖는 이익공유형 분양주택의 공급과 관련해 지방공기업법과 공공주택 특별법 및 같은 법 시행령이 서로 모순·저촉되는 내용을 규정하고 있는데, 동일한 사항에 대해 둘 이상의 법률이 적용될 때 상호 모순되거나 저촉되는 경우 특별법이 일반법에 우선 적용된다.

이와 관련해 공공주택 특별법은 공공주택의 건설 및 공급에 적용되는 특별법으로서 제2조 제1호의5·제2호의2, 제49조의10 및 같은 법 시행령 제3조 제2항 제2호, 제52조의2 등에서 이익공유형 분양주택의 정의 및 공급 비율과 환매조건, 공급가격 및 재공급 등 이익공유형 분양주택의 공급에 관한 구체적인 사항을 정하고 있다.

특히 같은 법 제5조 제1항 본문에서는 같은 법을 ‘공공주택사업에 관해 다른 법률에 우선해 적용한다’고 규정하고 있는 점에 비춰 볼 때, 공공주택사업의 시행과 관련해 공공주택 특별법의 규정과 모순·저촉되는 다른 법률의 규정은 그 적용이 배제될 것인 만큼 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 건설·공급하는 경우 공공주택 특별법의 관련 규정이 우선 적용돼야 한다.

또한 2015년 12월 15일 지방공기업법을 개정해 지방공사가 자산 매각 시 환매를 조건으로 하는 계약 등을 체결할 수 없도록 하는 규정을 신설한 취지는 지방공사가 토지 매각 시 법정이자율을 초과하는 환매권을 보장하는 조건으로 부동산 매각 계약을 체결했다가 계약상대방의 환매권 행사로 인해 재정적 부담이 증가하는 사례가 발생함에 따라 지방공사가 사업을 무리하게 추진하기 위해 불리한 조건의 계약을 체결하는 것을 막고 지방공사의 재정건전성을 강화하기 위한 것이다.

이에 따라 이익공유형 분양주택은 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 위한 공익적인 목적에서 ‘공공주택 특별법’ 제2조 제2호의2 및 같은 법 시행령 제3조 제2항 제2호 등에 따라 복합지구에서 의무적으로 일정 비율 이상 공급해야 하는 공공주택으로서, 법령에 따른 의무를 이행하기 위해 이익공유형 분양주택을 공급하는 것이 사업 추진을 위해 불리한 조건으로 무리하게 계약을 체결하는 경우에 해당하는 것으로 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있다.

따라서 지방공사는 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우 공공주택특별법 제2조 제2호의2 등에 따라 이익공유형 분양주택을 공급할 수 있다.