울산지방법원은 재개발조합이 현금청산대상자들로부터 재결신청 청구를 받아 울산광역시지방토지수용위원회(이하 피고)에 토지수용재결청구를 했으나, 피고가 ‘성실한 협의의 결여’를 이유로 각하재결을 한 사안에 대해 “현금청산대상자들이 자발적으로 재결신청 청구를 했다면 조합과 사이에 청산 금액 관련 협의가 이뤄질 것을 기대할 수 없는 사정이 생긴 것인 만큼 이 경우까지 다시 조합에게 재결신청을 위한 협의절차 요건을 구비할 의무를 부담시키는 것은 부당하다”고 판결(2020구합6123)했다.

A조합은 울산광역시 중구 일대 32만9600㎡(이하 이 사건 사업구역)에서 재개발사업(이하 이 사건 정비사업)을 시행할 목적으로 설립돼 2011년 5월 27일 울산광역시 중구청장으로부터 설립인가를 받고 같은 해 6월 8일 설립등기를 마친 재개발조합으로, 2018년 11월 26일 울산시 중구청장으로부터 이 사건 정비사업에 관한 사업시행인가를 받았고, 울산시 중구청장은 같은 날 이를 고시했다.

A조합은 조합원들에게 분양신청기간을 2019년 1월 24일부터 2019년 2월 28일까지로 해 분양신청 공고를 했다.

이 사건 사업구역 내 토지등소유자들 중 B 외 315명은 위 분양신청기간 내에 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 된 사람들(이하 이 사건 현금청산대상자들)로, A조합과 청산금에 관한 협의가 이뤄지지 않았다는 이유 등으로 A조합에게 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법)’ 제30조 제1항에 따른 재결신청을 청구(이하 이 사건 재결신청 청구)했다.

한편, 이 사건 정비사업의 구 도시 및 주거환경정비법(2013년 12월 24일 개정되기 전의 것, 이하 도시정비법) 제47조 제1항에 따른 청산기간(150일)은 분양신청기간 종료일 다음날인 2019년 3월 1일부터 2019년 7월 28일까지다.

A조합은 2019년 9월 18일 및 10월 4일 피고에게 토지보상법 제30조 제2항에 따라 이 사건 현금청산대상자들의 소유 토지 등에 관한 수용재결을 신청(이하 이 사건 재결신청)했으나, 피고는 2019년 12월 23일 “A조합이 이 사건 현금청산대상자들과 보상에 관해 단 한 차례도 협의를 거치지 않았으며, 종전자산 평가가 완료되지 않아 보상금에 대한 제시액이 없는 상태여서 현금청산 절차를 전혀 이행하지 않아 토지보상법상의 ‘성실한 협의’의 요건을 충족하지 못한 만큼 이 사건 재결신청은 토지보상법에서 정하고 있는 요건을 갖추지 못해 부적법하다”면서 이 사건 재결신청을 각하했다.

이에 대해 A조합은 “구 도시정비법은 토지보상법과 달리 현금청산절차에 대해 성실한 협의를 강제하고 있지 않은 만큼 이 사건 현금청산대상자들은 조합과 현금청산에 대한 협의가 성립되지 않은 경우 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 별도로 거칠 필요가 없다”면서 “이 사건 현금청산대상자들이 A조합과 협의 성립 없이 현금청산기간이 도과한 이후 또는 현금청산기간 중에 협의성립 가능성을 낮게 판단해 자발적으로 한 이 사건 재결신청 청구는 적법하며, 그에 따른 A조합의 이 사건 재결신청도 적법하다. 또한 이 사건 현금청산대상자들에 대한 보상금 제시 없이 협의기간이 도과했다고 하더라도 그것만으로 이 사건 재결신청이 위법하다고 볼 수 없으며, 마찬가지로 재결신청서 기재사항에 ‘보상액 및 그 명세’, ‘협의경위서’ 등을 첨부하지 않았더라도 이 사건 재결신청이 부적법하다고 볼 수 없다”고 주장했다.

해당 사건과 관련해 울산지방법원 제1행정부는 “구 도시정비법 ▲제47조 제1항 제1호는 ‘사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 토지등소유자에 대해 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대해 현금으로 청산’하도록 규정하고 ▲제38조는 ‘사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위해 필요한 경우에는 토지보상법 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다’고 규정하고 있으며 ▲제40조 제1항 본문은 ‘정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관해 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다’고 규정하고 ▲같은 조 제3항은 ‘제1항의 규정에 의한 수용재결의 신청은 토지보상법 규정에 불구하고 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행기간 내에 이를 해야 한다’고 규정하고 있다. 한편, 토지보상법 제14조, 제15조, 제16조, 제68조 등은 공익사업을 위한 수용에 선행하는 협의 및 그 사전절차를 정하고 있는데, 구 도시정비법의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 구 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성 등에 비춰볼 때, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 규정들은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 ‘이 법에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당해 구 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대해서는 준용될 여지가 없다고 봐야한다”면서 “따라서 구 도시정비법상 재개발사업에서 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 된 토지등소유자는 같은 법 제47조 제1항이 정한 기간 내(이하 현금청산기간)에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우, 별도의 토지보상법상 손실보상에 관한 협의를 거칠 필요 없이 사업시행자에게 수용재결신청을 청구할 수 있으며, 토지등소유자가 현금청산기간이 만료되기 이전에 재결신청의 청구를 했더라도 토지등소유자와 사업시행자간 청산금 지급 대상 여부나 청산금의 범위에 관한 다툼으로 협의가 성립될 가능성이 없다고 볼 수 있는 명백한 사정이 있는 경우에는 그러한 재결신청 청구도 유효하다고 봐야한다”고 설명했다.

이어 울산지방법원은 이 사건 재결신청 청구의 적법여부에 대해 “▲C 외 2명은 분양신청기간이 종료하기도 전에 재결신청을 청구했는 바, 이들은 이로써 A조합과의 현금청산에 관한 협의에 응할 의사가 없음을 명백한 표시한 것인 만큼 현금청산기간 내에 협의가 성립될 가능성이 없다고 볼 수 있는 명백한 사정이 있는 경우라고 봄이 상당하고 ▲D는 현금청산기간 만료일 직전인 2019년 7월 15일 A조합에게 재결신청 청구를 했는 바, 그 시기 및 청구 경위 등을 감안하면 역시 협의가 성립할 가능성이 없다고 볼 수 있는 명백한 사정이 있는 경우라고 봄이 상당하며 ▲E 외 311명의 경우에도 현금청산기간 내에 협의가 성립하지 않았고, 현금청산기간이 만료된 이후 재결신청 청구를 한 만큼 위 재결신청 청구는 적법하다”고 밝혔다.

한편, 울산지방법원은 이 사건 재결신청의 적법여부에 대해서도 “적법하다”고 판단했다.

법원의 판단을 구체적으로 살펴보면, 재판부는 먼저 “토지보상법 제30조 제2항은 사업시행자에게 현금청산대상자들로부터 수용재결신청의 청구를 받은 날로부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무를 부과하고 있는데, 이는 사업시행자가 실제로 청산금에 관한 협의절차를 진행했는지 여부와 무관하게 발생하는 것이고, 이를 이행하지 않을 경우 사업시행자는 같은 법 같은 조 제3항에 따라 그 지연된 기간에 대해 고율의 가산금도 지급해야한다”면서 “토지보상법이 토지소유자에게 재결신청의 청구권을 부여한 취지는 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자의 이익을 보호함과 동시에 수용당사자간의 공평을 기하기 위한 것으로, 이러한 취지에 따라 토지보상법 제30조 제2항의 해석상 적법·유효한 재결신청의 청구가 있는 경우 사업시행자의 재결신청의무는 확정적으로 발생한다”고 설명했다.

이어 재판부는 “이러한 토지소유자의 재결신청 청구권은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하고, 현금청산대상자 등 토지소유자가 불안정한 지위에서 벗어나 신속한 손실보상을 받을 수 있도록 마련한 수단인 만큼 협의절차가 진행됐으나 협의가 성립하지 않은 경우뿐만이 아닌, 사업시행자가 협의절차의 이행을 해태한 탓에 협의가 성립될 수 없었던 경우에도 인정된다고 보는 것이 타당하다. 따라서 사업시행자는 재결신청 여부에 대한 재량권 행사의 여지없이 반드시 재결신청을 해야 하며, 토지소유자의 재결신청 청구는 그 자체로 ‘협의 불성립’을 전제로 법률관계의 조속한 확정을 위해 재결절차의 이행을 촉구하는 의사표시로서, 토지보상법은 사업시행자의 즉각적인 재결신청의무 이행을 강제하는 외에 재협의 등 선행절차를 예정하고 있지 않다”고 밝혔다.

또한 재판부는 “이 사건 현금청산대상자들이 자발적으로 이 사건 재결신청 청구를 한 것은 향후 A조합과 이 사건 현금청산대상자들 사이에 청산금액에 관한 협의가 이뤄질 것을 기대할 수 없는 사정이 생긴 경우라고 봐야할 것인데, 이러한 경우까지 조속한 재결신청 의무를 부담하는 A조합에게 다시 재결신청을 위한 협의절차 요건을 구비할 의무를 부담시킨다면 서로 상충하는 의무를 부담시키는 것인 만큼 부당하다”며 “더불어 구 도시정비법이 시행될 당시의 구 도시정비법 시행령(2016년 7월 28일 개정되기 전의 것) 제48조는 ‘사업시행자가 법 제47조의 규정에 의한 현금청산을 하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의해 산정하는데, 이 경우 시장･군수가 추천하는 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균해 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다’고 규정하고 있는 바, 청산금액 협의의 방법이나 기준에 대해 협의당사자의 자율에 맡기고 있고, 구 토지보상법 제68조나 현 도시정비법 시행령 제60조와 같이 의무적으로 감정평가업자의 감정평가결과에 따라 보상액을 산정하도록 하고 있지 않은 만큼 협의기간(현금청산기간) 내에 협의의 기초가 되는 감정평가금액을 제시하지 않은 채 협의기간이 도과했다 하더라도, 그러한 사유만으로 사업시행자의 재결신청이 구 도시정비법상의 협의 절차를 위반한 부적법한 것이라고 보기도 어렵다”고 말했다.

이외에도 재판부는 “A조합이 이 사건 재결신청 시 재결신청서의 기재사항인 ‘보상액 및 그 명세’를 기재하지 않았고, 현금청산기간 만료일로부터 60일 이내에 위와 같은 하자를 보완하지도 않은 만큼 이 사건 각하재결이 적법하다”는 피고의 주장과 관련해서는 ▲A조합이 이 사건 현금청산대상자들에게 협의의 기초가 되는 감정평가금액을 제시하는 것이 재결신청의 요건이 아닌 점 ▲청산금 지급 대상 여부 또는 청산금의 범위에 관한 다툼이 심해 토지등소유자들의 재결신청 청구를 통해 재결신청이 이루어지는 경우 보상액 및 그 명세가 특정되기 어렵거나 액수의 기재 자체가 별다른 의미가 없는 점 ▲보상액 등에 관해서는 수용재결단계에서 직권으로 감정평가 의뢰 등을 통해 조사·심리할 수 있는 점 등을 지적하고 “‘보상액 및 그 명세’를 재결신청서에 기재하지 않았다고 해서 이 사건 재결신청에 하자가 있다고 볼 수는 없다”고 판시했다.