‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 소규모주택정비법)’ 제35조 제5항은 “가로주택정비사업 또는 소규모재건축사업의 사업시행자는 주민합의체 구성, 조합설립 또는 사업시행자 지정에 대한 동의 여부 회답 기간이 만료된 때부터 60일 이내에 동의하지 않겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토지만 소유한 자에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다”고 규정하고 있다.

또한 소규모주택정비법 제36조 제2항은 “사업시행자는 분양신청을 하지 않은 자 등과 손실보상 협의가 성립되지 않은 경우 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나 매도청구소송을 제기해야 한다”고 규정하고 있다.

그렇다면, 가로주택정비사업의 경우 소규모주택정비법 제35조 제5항에 따른 사업시행자의 매도청구가 있어야만 사업시행자가 매도청구소송을 제기할 수 있는 것일까?

이와 관련해 법제처는 지난 3월 20일 “가로주택정비사업의 경우, 소규모주택정비법 제35조 제5항에 따른 사업시행자의 매도청구 유무에 관계없이 같은 법 제36조 제2항에 따른 사업시행자의 매도청구소송 제기가 가능하다”고 유권해석 했다.

이를 구체적으로 살펴보면, 법제처는 먼저 “소규모주택정비법 제35조 제5항에서는 사업시행자는 주민합의체 구성, 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 않겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토지만 소유한 자(이하 사업미동의자 등)에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리(이하 토지등소유권)를 매도할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제36조 제1항 본문에서는 사업시행자는 사업시행계획이 인가·고시된 날부터 90일 이내에 분양신청을 하지 않은 자 등 같은 조 제1항 각 호에서 정하는 자(이하 현금청산대상자)와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 하도록 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 그 협의가 성립되지 않은 경우에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나 같은 법 제35조에 따른 매도청구소송을 제기해야 한다고 규정하고 있다”면서 “그런데 소규모주택정비법 제24조 제1항에서는 소규모재건축사업의 경우 그 사업에 동의하는 토지등소유자만 조합원이 되도록 규정하고 있어 토지등소유자가 사업미동의자 등인 경우 조합원이 되지 않는 만큼 현금청산대상자의 지위를 함께 가질 여지가 없으나, 가로주택정비사업의 경우 그 사업에 대한 동의 여부와 무관하게 모든 토지등소유자가 조합원이 되도록 규정하고 있어 토지등소유자가 사업미동의자 등에 해당하더라도 조합원이 되고, 이후 현금청산대상자에도 해당할 수 있다”고 설명했다.

이어 법제처는 “소규모주택정비법 제36조 제2항에서는 사업시행자는 같은 조 제1항에 따른 협의가 성립되지 않은 경우 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나 같은 법 제35조에 따른 매도청구소송을 제기해야 한다고 규정해 ▲손실보상 협의가 성립되지 않았을 것 ▲손실보상 협의 기간 만료일 다음 날부터 60일 이내에 제기할 것 등을 매도청구소송 제기의 요건으로 규정하고 있을 뿐, ‘사업시행자가 토지등소유자에 대한 매도청구를 했을 것’을 그 요건으로 규정하고 있지 않고, ‘사업시행자가 매도청구를 하지 않은 것’을 매도청구소송의 제한사유로 규정하고 있지도 않다”면서 “▲소규모주택정비법 제35조 제5항에 따른 매도청구는 ①원활한 사업 추진을 위한 토지등소유권의 조기 확보를 목적으로 ②사업미동의자 등의 사업 추진에 대한 미동의 의사가 확인된 후 곧바로 ③사업미동의자 등을 대상으로 권리의 매도를 청구할 수 있도록 한 것인 반면, 같은 법 제36조 제2항에 따른 매도청구소송은 ①분양 미신청 등으로 분양청구권 행사가 불가능한 조합원과 조합의 법률관계를 조속히 종료시키려는 취지에서 ②사업시행계획의 인가·고시 이후 ③사업에 참여하는 자(조합원) 중에서 분양신청을 하지 않는 등의 사유로 조합탈퇴자에 준하는 신분을 갖게 된 자를 대상으로 제기하도록 한 것이라는 점 ▲매도청구와 매도청구소송은 그 목적과 시기, 대상이 다른 별개의 제도인 점 등에 비춰볼 때, 사업시행자가 매도청구권을 행사했을 것이 매도청구소송 제기의 전제가 된다고 볼 수 없다”고 밝혔다.

또한 법제처는 “소규모주택정비법상 매도청구권은 형성권으로서 같은 항에 따라 매도청구를 하면 그 대상 토지등소유권에 관한 매매계약이 성립이 강제되는 법률효과가 발생하는데, 사업시행자가 매도청구를 한 경우에만 매도청구소송 제기가 가능하다고 본다면, 이미 매매계약 성립이 강제된 토지 등 소유권에 대해 다시 그 토지등소유권의 이전을 목적으로 하는 매도청구소송을 제기해야 한다는 의미, 즉 매도청구소송 자체가 이미 실질적인 실익이 없는 상태임에도 실익이 없는 소송을 의무적으로 제기하도록 규정한 것으로 해석하게 되는 만큼 타당하다고 볼 수 없다”고 덧붙였다.

이외에도 법제처는 소규모주택정비법 제35조 및 제36조는 구 ‘도시 및 주거환경정비법(2017년 2월 8일 전부개정되기 전의 것, 이하 구 도시정비법)’ 제39조 및 제47조에서 각각 규정하고 있던 내용을 2017년 2월 8일 제정된 소규모주택정비법에서 소규모주택정비 관련 내용을 분리해 승계·규정한 것인데, 구 도시정비법에 제19조 제1항에서는 가로주택정비사업의 경우에도 재건축사업과 동일하게 사업에 동의한 토지등소유자만 조합원이 되도록 규정해 매도청구의 대상은 조합원이 아닌 자로, 매도청구소송의 상대방은 조합원 중 현금청산대상자로 각각의 매도청구 대상이 명확하게 구분돼 있었으나, 소규모주택정비법에서 가로주택정비사업의 경우 사업 동의 여부와 무관하게 토지등소유자가 조합원이 되도록 종전의 임의가입제를 강제가입제로 변경했음에도 불구하고 구 도시정비법에서 규정하고 있던 매도청구 및 매도청구소송에 관한 사항에 반영하지 못해 매도청구의 상대방이면서 매도청구소송 상대방의 지위를 중첩해 갖게 될 여지가 발생한 것이라는 점도 위와 같은 해석의 사유로 들었다.

더불어 법제처는 “소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 매도청구와 같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송의 관계에 관해 해석상 혼란이 발생하지 않도록 관련 규정을 정비할 필요가 있다”고 의견을 밝혔다.

한편, 법제처는 사업시행자의 매도청구가 같은 항에 따른 기간 내에 이뤄져야 하는지에 대해서는 “같은 항에 따른 기간 내에 이뤄져야 한다”고 유권해석 했다.

이를 자세히 살펴보면, 법제처는 먼저 “법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성돼 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다”면서 “소규모주택정비법 제35조 제5항에서 ‘사업시행자는 같은 조 제3항에 따른 기간이 만료된 때부터 60일 이내에 사업미동의자 등에게 토지등소유권을 매도할 것을 청구할 수 있다’고 규정하고 있는 바, 사업시행자의 매도청구가 가능한 기간은 같은 항에서 규정하고 있는 기간인 ‘같은 조 제3항에 따른 기간이 만료된 때부터 60일’임이 문언상 분명하다”고 설명했다.

이어 법제처는 “소규모주택정비법 제35조 제5항에서 매도청구 기간을 명시적으로 제한해 규정한 취지는 같은 항에 따른 매도청구권의 경우 비록 ‘청구’라는 문언을 사용하고 있으나, 실질적으로 형성권에 해당해 그 행사로서 매매계약의 성립을 강제하게 되는 만큼 매도청구의 상대방이 될 수 있는 사업미동의자 등에게 사업시행자가 언제까지 매도청구를 할 수 있는지를 알려 예측가능성을 부여하고, 그 기간이 만료된 이후에는 사업시행자가 매도청구권을 행사할 수 없도록 해 사업미동의자 등의 재산권 등 정당한 법적 이익을 보호하기 위한 것으로 봐야 한다”면서 “이러한 규정취지에 비춰 보더라도 사업미동의자 등에 대한 사업시행자의 매도청구는 같은 항에 따른 기간 이내에 이뤄져야 한다고 보는 것이 타당하다”고 덧붙였다.

또한 법제처는 “과거에는 구 도시정비법 제39조에서 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업의 시행자가 조합 설립에 동의하지 않은 자 등에 대해 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(집합건물법)’ 제48조를 준용해 매도청구를 할 수 있도록 규정하고 있었는데, 그 중 가로주택정비사업 및 소규모재건축사업에 관한 부분을 2017년 2월 8일 제정된 소규모주택정비법 제35조로 이관하면서 매도청구의 절차 등에 관해 집합건물법을 준용하는 대신 소규모주택정비법에서 직접 규정한 것인 만큼 같은 조 제5항에 따른 매도청구권과 집합건물법 제48조에 따른 매도청구권은 그 법적 성격과 행사 절차가 매우 유사하다고 봐야할 것”이라며 “집합건물법 제48조에 따른 매도청구권의 경우 같은 조 제4항에 따른 기간 내에 행사해야 하고, 그 기간에 행사하지 않는 경우 매도청구권의 효력이 상실된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있다”고 밝혔다.