∥ 사실관계

피고는 대구 중구 일원에서 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)에 따른 재개발사업(이하 이 사건 정비사업)을 시행하는 조합이고, 피고는 그 조합원이다.

이 사건 정비사업과 관련한 경과는 다음과 같다.

- 2014. 12. 정비계획(이하 ‘이 사건 최초 정비계획’) 결정 고시

- 2016. 12. 조합설립인가

- 2018. 12. 정비구역 변경 지정 및 지형도면 고시(이하 ‘이 사건 1차 정비계획 변경 처분)

- 2020. 4. 정비구역 변경 지정 및 지형도면 고시(이하 ’이 사건 2차 정비계획 변경 처분)

- 2020. 7. 사업시행계획(이하 ‘이 사건 사업시행계획’) 인가

이 사건 1차 정비계획 변경 처분은 이 사건 최초 정비계획 대비 정비기반시설 중 공원용지의 면적을 10% 이상의 범위에서 변경했고, 이 사건 2차 정비계획 변경 처분을 통해서는 이 사건 최초 정비계획에서 정한 전체 정비기반시설 규모 대비 10% 이상의 범위에서 면적 변경이 발생했으며, 대구광역시 중구청장은 원고가 이 사건 2차 정비계획 변경 처분을 기초로 수립한 사업시행계획을 인가했다.

∥ 원고의 주장

이 사건 1차 및 2차 정비계획 변경 처분은 각 정비계획의 중대한 변경에 해당하고, 그럼에도 대구광역시장이 한 이 사건 1차 및 2차 정비계획 변경 처분은 도시정비법 제15조 제1항 전단의 주민 의견청취 절차를 이행하지 않아 위법하며, 이 사건 사업시행계획은 이 사건 1차 및 2차 정비계획 변경 처분의 중대·명백한 하자를 승계해 또한 위법하므로 취소돼야 한다.

∥ 법원의 판단 (당 법인 수행 사례)

도시정비법은 정비계획의 입안권자가 정비계획을 변경하려면 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회 및 30일 이상 주민에게 공람해 의견을 들어야 한다고 규정하고(제15조 제1항 전단), 그럼에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회 등 의견청취 절차를 거치지 아니할 수 있다고 규정하는데(제15조 제3항), 위 제15조 제3항의 위임에 따른 도시정비법 시행령 13조 제4항 제2호, 제3호는 ‘정비기반시설의 위치를 변경하는 경우와 정비기반시설 규모를 10% 미만의 범위에서 변경하는 경우’, ‘공동이용시설 설치계획을 변경하는 경우’를 위와 같이 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에 포함시키고 있다.

위 관계 법령의 규정에 따르면 정비기반시설 규모를 10% 미만의 범위에서 변경하는 경우는 경미한 사항을 변경하는 경우에 포함되는데, 도시정비법 제2조 제4호가 포괄하는 정비기반시설의 종류가 방대한 점 및 주거환경을 신속·효율적으로 개량하기 위한 도시정비법상 재개발사업의 시행 목적 등에 비춰 도시정비법 시행령 제13조 제4항 제2호의 ‘정비기반시설 규모’는 개개의 정비기반시설 규모가 아닌 정비기반시설 전체의 규모로 봄이 타당하다.

도시정비법 제15조 제1항, 제3항의 ‘변경’이 직전의 정비계획이 아닌 최초의 정비계획과 대비한 변경이라고 볼 만한 법령상 근거가 전혀 없고, 도시정비법 제16조 제2항 전문, 제16조 제3항은 정비구역의 지정권자로 하여금 정비계획을 변경하는 결정을 한 때에는 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 공보에 고시하고 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있게 하도록 규정하고 있는 바, 직전에 변경된 정비계획의 내용은 위 규정에 따라 주민들이 쉽게 접할 수 있는 것이므로 직전에 변경된 정비계획을 기준으로 경미한 사항의 변경인지 여부를 판단하더라도 주민들의 절차적 권리가 침해된다고 볼 수 없으며, 최초의 정비계획을 기준으로 경미한 사항의 변경인지 여부를 판단해야 한다면 특정 사항에 관한 한 차례의 중대한 변경만이 있었다 하더라도 정비계획의 입안권자는 그 이후의 위 사항에 관한 모든 사소한 변경에 관해 도시정비법 제15조 제1항의 절차를 거쳐야 하는 불합리가 발생할 것이다.

따라서 이 사건 최초 정비계획에서 정한 정비기반시설용지 면적과 이 사건 2차 정비계획 변경 처분에서 정한 정비기반시설용지 면적을 비교 대상으로 삼아 정비기반시설 전체의 규모가 10% 이상의 범위에서 변경된 것이라고 주장하는 것은 타당하지 않다.

도시정비법 시행령 13조 제4항 제3호는 ‘공동이용시설의 설치계획을 변경하는 경우’를 경미한 사항을 변경하는 경우에 포함하고 있고, 건축법 제2조 제2항 제3호, 건축법 시행령 제3조의 5, [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 3. 바. 사. 아. 등의 규정을 종합해 보면 근린생활시설은 공동이용시설에 포함된다고 할 수 있으므로, 근린생활시설의 면적 변경은 경미한 변경에 해당하고, 이 사건 각 정비계획 변경 처분에 따른 기존 정비계획의 변경은 모두 경미한 사항의 변경에 해당하거나 도시정비법 제15조 제1항의 절차가 적용되는 정비계획의 변경이 아니라고 봄이 타당하다.

∥ 결어

특정 광역지방자치단체에서 정비사업 관련 출판물을 통해 정비계획의 경미한 변경 대상에 대해 “누적된 변경 내용이 10% 이상이면 경미한 변경 대상이 아님”이라는 해석을 내어놓은 바 있어, 도시정비법 제15조 제1항, 제3항, 도시정비법 시행령 제13조 제4항 제2호에서의 ‘변경’이라는 법 문언에도 불구하고 변경 규모를 판단하는 기준의 해석을 두고 공방이 펼쳐졌던 사건이다.

다만, 법원은 정당하게도 ‘변경’이라는 문언에 충실해 그 비교 대상이 기 존재하는 직전의 정비계획이 된다고 판단했고, 또한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 제5항 단서의 위임에 따른 같은 법 시행령 제25조 제3항 제1호 가목에서는 최초 도시·군계획시설 결정을 기준으로 면적의 변경을 고려해야 하는 경우를 특별히 규정해 일반적인 면적 변경을 고려해야 하는 경우와 구별한 입법례를 찾을 수도 있어, 특별한 규정이 없다면 경미한 변경에 해당하는지 여부의 판단 기준은 변경 직전에 최종 고시된 도시계획이 된다고 해석함이 타당하다고 할 것이다.

한편, 법원은 도시정비법 시행령 제13조 제4항 제2호가 정한 ‘정비기반시설 규모’의 해석에 있어서도 개개의 정비기반시설 규모가 아닌 정비기반시설 전체의 규모로 봐야 한다는 해석을 했던 바, 이 또한 법 문언에 충실한 정당한 해석이라고 할 것이다.