정비사업전문관리업자의 업무범위와 처벌, 그리고 소규모정비사업에서 주로 조합설립 이전의 동의서 징구 등과 관련해 나름의 역할을 수행하고 있는, 소위 PM(Project Manager)업체의 업무범위와 처벌 등에 대해 다뤄보고자 한다.

정비사업전문관리업자는 조합 고유의 행정 등 업무 영역에 대해 단독으로 업무 수행을 할 자격이 법적으로 주어지는 지위를 보유하고 있다. 특히, 정비사업의 시행을 위해 필요한 특정사항을 위탁받거나 이와 관련된 자문을 하려는 정비사업전문관리업자는 일정한 자본금과 전문기술인력을 보유해 정비사업전문관리업 등록을 의무적으로 해야 한다. 이는 정비사업전문관리업자들의 업무수행의 질을 향상시켜 결과적으로 정비사업 시행에 있어 효율적인 사업 추진을 도모하고, 추진위원회 등의 비전문성을 보완하기 위함일 뿐만 아니라, 정비사업전문관리업자의 행위는 정비사업과 관련된 다수의 권리관계에 큰 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

특히, 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)은 제136조 제4항을 통해 입찰 등 절차를 거치지 않고 정비사업전문관리업자를 선정하는 추진위원장을 처벌하도록 하고 있고, 제137조 제9호를 통해 정비사업전문관리업자로 등록되지 않은 자가 정비사업을 위탁받거나, 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 정비사업전문관리업자를 처벌하도록 하고 있으며, 제138조 제1항 제4호를 통해 다른 사람에게 자기의 성명 또는 상호를 사용해 이 법에서 정한 업무를 수행하게 하거나 등록증을 대여한 정비사업전문관리업자를 처벌하도록 하고 있다.

추진위원회에서 선정한 정비사업전문관리업자의 지위가 추후 설립되는 조합에 승계되는지, 조합에서 별도로 정비사업전문관리업자를 선정해야 하는지 여부에 관한 논쟁도 있지만, 본 칼럼에서는 이 부분을 제외하고 주로 도시정비법 제137조 제9호 또는 제138조 제1항 제4호의 문제에 대해 논하고자 한다.

도시정비법 제137조 제9호는 ‘법 제102조 제1항을 위반해 등록을 하지 아니하고 이 법에 따른 정비사업을 위탁받은 자 또는 거짓, 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 정비사업전문관리업자’를 처벌하는 규정이다. 그렇다면 ‘이 법에 따른 정비사업’은 무엇을 의미하는 것일까? 위 법문의 문리해석상 제102조 제1항 각호에 규정된 사항을 ‘이 법에 따른 정비사업’으로 보는 것이 합당하다 사료된다.

그런데 제102조 제1항 각호를 살펴보면, 조합설립의 동의(제1호), 조합설립인가신청(제2호), 사업성 검토 및 정비사업의 사업시행계획서 작성(제3호), 설계자 및 시공자 선정(제4호), 사업시행계획인가 신청 및 관리처분계획 수립(제5호, 제6호) 등 해산 및 청산을 제외한 정비사업조합의 모든 업무를 총 망라하고 있는 것으로 보인다. 따라서 관련 법령에 따르면 이 모든 업무는 등록된 정비사업전문관리업자가 ‘직접’ 수행하지 않으면 전부 처벌의 대상이 된다.

다시 말해, 제102조 제1항 각호에 망라된 업무 중 일정 부분이라도 위 정비사업전문관리업자가 정비사업전문관리업을 등록하지 않은 다른 업체에 ‘하도급’을 주어 업무를 수행하게 한다면 이는 전부 위법한 것이 된다.

그러나 위 업무범위를 ‘이 법에 따른 정비사업’으로 전부 포섭해 해석하는 것은 법리상, 실무상 많은 문제를 내포한다. 예를 들어, 조합설립인가 신청 업무는 조합설립인가서 및 그 첨부서류를 준비하고 수집해 이를 도시정비법에 부합하도록 선별, 법적 자문을 거친 뒤 관할관청에 제출하는 행위를 의미하는 것이겠지만, 해당 정비사업 관련 업무는 형법상 문리 해석이 명확하고 엄격해야 한다는 점을 감안하면, 정비사업전문관리업자의 업무범위는 ‘조합설립인가 신청’과 그와 ‘관련한 행위’ 자체만을 의미하는 것이 되므로, 조합설립동의서를 취합하고, 법적 검토에 따라 단순히 서류를 준비하는 사실적 행위는 정비사업전문관리업자가 아닌 자의 행위도 가능하다는 것이 된다.

설계자 및 시공자의 선정행위 등도 마찬가지다. 설계자 및 시공자의 ‘선정’이란 입찰부터 대의원회 결의, 총회 결의 및 계약까지 단계적 절차를 거친다. 대의원회 결의 및 입찰 준비행위(현장설명회 등)는 정비사업전문관리업자가 하지 않았지만, 실제 입찰 행위(개찰 등) 및 총회 결의는 정비사업전문관리업자가 주도해 진행했다면 이는 위법하지 않은 것인가?

사업시행계획인가 절차 또한 ‘인가의 신청에 관한 업무의 대행’이라고 규정돼 있지만, 관리처분계획은 ‘수립’에 관한 업무의 대행이라고 규정돼 있을 뿐이어서, 최초 ‘관리처분계획의 수립’만 정비사업전문관리업자가 수행하면 아무런 문제가 없다는 것인지, ‘관리처분계획 변경’의 경우에는 어떠한 것인지, 경미한 변경은 문제가 없고 중대한 변경은 문제가 되는 것인지 등 여부가 실제로 문제된 사례도 다수 존재한다.

조합설립, 사업시행계획 인가, 관리처분계획 수립을 위해 단계별로 필수적인 ‘총회’의 경우에도 똑같이 문제가 된다. 각 단계별 업무수행과 ‘관련한’ 업무 전부가 ‘이 법에 따른 정비사업’과 관련한 업무라 본다면, 조합에서 직접 아르바이트생을 고용해 총회 소집과 관련한 우편 통보 업무를 지시했다면 이는 결국 정비사업전문관리업자가 아닌 자에게 업무를 수행시킨 것이 아니어서 위법하다 볼 것인가? 조합장 및 조합임원이 직접 총회준비를 하거나, 정비사업전문관리업자가 수십명, 수백명의 인원을 고용해 업무를 수행해야만 적법한 것인가?

실무상으로도 정비사업과 관련한 모든 서류의 준비, 수집 및 관련한 법적 자문까지 정비사업전문관리업자가 전부 수행하는 것은 불가능한 일이라 할 것이다. 정비사업전문관리업자의 인력이 수백명에 달하지 않는 이상, 그가 다른 고용인력 또는 그러한 인력을 보유하고 있는 업체에 일부 업무를 자격이 없는 업체에게 하도급하리라는 것은 쉽게 예상할 수 있다는 것이다.

위와 같은 문제들은 전부 도시정비법 제137조 제9호 또는 제138조 제1항 제4호가 ‘정비사업전문관리업자 아닌 자가 이 법에 따른 정비사업(또는 업무)을 위탁받거나, 다른 사람에게 명의를 대여했을 경우에 이를 처벌’하도록 규정돼 있기 때문이다. 해석상 도시정비법 제102조 제1항 각호의 업무를 정비사업전문관리업자가 아닌 자가 수행할 경우 그가 처벌될 것이 충분히 예상되긴 하지만, 위 제102조 제1항 각호조차도 그저 조합설립에서부터 관리처분계획까지의 업무를 뭉뚱그려 규정해놓았을 뿐이어서 실무상 많은 혼선을 주고 있는 것이다.

어찌 보면 이는 당연한 귀결이기도 하다. 정비사업조합에서의 업무, 그리고 이를 지원하는 정비사업전문관리업자의 행위는 복잡다단하고, 매우 구체적이고 세부적인 행위인 바, 도시정비법 제102조 제1항 각호의 규정만으로 전부 포섭할 수 없는 경우가 대부분일 것이다.

다만, 도시정비법에서는 정비사업전문관리업자의 독보적 지위와 그 업무의 중요성을 피력하고 있으므로, 형벌의 명확성 원칙에 비춰 제102조 제1항 각호의 업무범위를 보다 세분화하는 노력이 필요하다. 정비사업전문관리업자의 업무범위를 ‘별지’형태로 입법해 ‘이 법에 따른 정비사업’이란 과연 무엇인지 여부에 대해 확실히 규율하는 것이 보다 합리적인 것이라 판단되며, 실무 및 법상 혼선도 줄일 수 있을 것이라 사료된다.

한편, 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 소규모주택정비법)은 대부분 도시정비법을 준용하면서도 무등록 정비사업전문관리업자에 관한 처벌조항을 두지 않았다가, 최근 소규모정비사업과 관련해 그동안 조합설립 이전 조합설립의 동의를 위한 용역을 주로 수행했던 업체(소위 PM 업체)에 관한 처벌조항이 신설돼 오는 10월 19일부터 시행될 예정이다.

조합설립의 동의 업무에 대해 정비사업전문관리업자가 이를 수행해야 한다는 점에 관해 소규모주택정비법은 제56조에서 도시정비법 제102조를 그대로 준용하고 있었다. 즉, 원래의 법률규정상으로도 소위 PM업체의 조합설립동의서 등 징구업무는 불법이었다. 다만 이를 처벌하는 규정이 없었는데, 10월 19일부터는 이를 위반한 자를 도시정비법과 유사하게 처벌한다는 것이다.

그러나 소규모주택정비사업조합은 조합 설립 이전에 ‘추진위원회’라는 단체 자체가 존재하지 않으며 정비사업전문관리업자를 선정할 수 있는 법적 의결기구 또한 존재하지 않는다. 정비사업전문관리업자를 선정할 수가 없는 소규모정비사업조합은 조합임원 또는 일부 조합원이 가가호호 방문해 조합설립동의서를 징구하거나, 등록된 정비사업전문관리업자를 수소문해 그와 ‘조합설립동의서 징구’ 등 업무와 관련한 계약만을 체결해야 하며, 조합설립 이후에는 조합설립 이후의 정비사업 업무를 수행할 정비사업전문관리업자를 또 다시 선정해야 한다. 즉, 조합설립동의서 징구 업무를 대행할 업체가 정비사업전문관리업자가 아닌 한, 그와 계약을 체결해 조합을 설립하는 것은 불가능하다는 것이다.

일면 바람직한 변화라고도 볼 수 있지만, 위와 같은 처벌규정 신설로 인해 소규모정비사업조합에서는 ‘실질적’으로 정비사업전문관리업자를 두 번 선정하는 것이나 다름이 없게 된다. 이는 신속성과 절차 간소화를 생명으로 하는 소규모정비법의 입법취지에 부합하지 않는 것이라 생각된다.

덧붙여, 위 도시정비법 제137조 제9호와 관련해 조합임원 등이 무등록 정비사업전문관리업자와 공동정범으로 처벌된 하급심 판결도 있는 것으로 보이나, 해당 조항은 ‘무등록 정비사업전문관리업자’를 처벌하는 것으로 보이고, 위 조항은 문언상 ‘대향범’으로 해석해야 할 것이므로, 가사 조합임원 등이 무등록 정비사업전문관리업자에게 ‘이 법에 따른 정비사업’을 위탁했다 하더라도 제137조 제9호에 형법 총칙 상의 공동정범(제30조) 규정을 적용해 조합임원을 처벌하는 것은 법리적으로 불가능하다고 사료된다.