우리나라 특구제도의 변화과정을 분석하고, 앞으로의 운영방안 등을 담은 연구보고서가 나와 눈길을 모은다.

지난 1980년대부터 시작된 우리나라 특구제도는 최근 사업부처, 개별법마다 도입되고 있어 제도와 사업 등이 각각 어떤 대상에, 어떤 목적으로 적용 가능한 것인지 유사 제도 간 특성 파악이 어려워 혼란이 발생하고 있다.

이러한 가운데 국토연구원(이하 국토연) 도시재생연구센터 박정은 연구위원은 국토정책Brief 제931호 ‘유사 특구제도 종합 비교·분석을 통한 효율적 특구제도 운영방안’을 통해 특구제도의 변화과정을 고찰한 뒤 현행 특구제도(혁신지구, 투자선도지구, 혁신성장진흥구역)를 심층분석하고, 신규 도입예정인 2개 제도(도심융합특구, 기회발전특구)와의 비교·분석을 통해 효율적 특구제도 운영방안을 제안했다.

국토연에 따르면, 2010년대 이전에는 도시 외곽을 중심으로 하는 대규모 단지 조성을 위한 특구가 주를 이뤘으나, 2010년대 이후부터는 쇠퇴한 도심, 역세권 등을 대상으로 복합거점을 조성하는 특구제도 도입이 활발한 것으로 나타났다.

국토연은 “현재와 같이 도심, 역세권 등을 대상으로 하는 특구제도 도입 추세가 지속될 경우 적용대상, 도입목적과 추진방식 측면에서 특구제도 간 중복 발생 가능성이 높아질 것으로 예상된다”며 “현재 다수의 특구제도가 도입목적과 적용대상에 따라 이미 다양화돼 도입·운영되고 있는 만큼 앞으로는 기존 제도 등과의 차별성과 연계성 확보 등을 고려한 ‘효율적’ 활용방안에 대한 고려가 필수적”이라고 의견을 밝혔다.

◇ 현행·추진예정 특구제도는?

현행 특구제도 중 인허가 절차 간소화, 용적률 및 건폐율 완화, 건축 관련 규제 완화 등 도시관리적 측면에서의 규제 완화가 포함된 특구제도에는 ▲도시재생혁신지구 ▲투자선도지구 ▲혁신성장진흥구역 등이 있다.

국토연은 3개 특구제도와 신규 도입예정인 유사 제도로 도심융합특구를 포함해 총 4가지 제도에 대해 심층분석을 실시했으며, 결과는 다음과 같다.

- 지정목적 : 도시 내 복합혁신공간 조성으로 유사

4개 제도는 모두 복합혁신공간 조성을 목적으로 하고 있다. 하지만 현행 제도는 세부 목적, 대상 등에서 차이가 있기 때문에 차별성이 있다고 할 수 있으나, 새로 도입예정인 도심융합특구의 경우 목적 자체만으로는 도시재생혁신지구와 유사한 것으로 나타났다.

- 대상지역 : 지역과 지정규모 차별적

도입예정인 도심융합특구는 현행 제도인 도시재생혁신지구와 가장 유사한 목적을 가지고 있으나, 대상지역 및 지정규모 등은 차별성이 있다.

도시재생혁신지구는 쇠퇴지역에 지정 가능하고, 최근 법 개정을 통해 50만㎡ 이내에서 200만㎡ 이내로 범위가 확대된 바 있다. 도심융합특구는 지방대도시(5개) 대도심으로 대상을 한정하고 있으며, 별도의 면적규정은 존재하지 않는다.

- 사업시행자 지원 : 세부 지원사항 유사

제도도입목적 등은 상이하지만 지원사항과 관련해서는 대부분의 특구제도가 인·허가의제, 주택공급특례, 재정 지원 등을 공통적으로 포함하고 있어 차별성을 찾아보기 어렵다.

- 입주기업 등 지원 : 지정목적에 따라 지원주체 차별적

투자선도지구와 혁신성장진흥구역의 경우 입주기업 등에 대한 다양한 지원사항을 포함하고 있는 반면, 도시재생혁신지구와 신규 도입예정인 도심융합특구는 재산세, 취득세 등 세금감면사항 중심으로만 포함돼 있다.

- 규제 완화 : 대체로 유사

사업시행자 대상 규제완화사항을 살펴보면, 건폐율·용적률 완화 등 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)’ 적용 특례, 각종 인허가 의제 등을 공통적으로 포함하고 있다.

도시재생혁신지구의 경우 입지규제최소구역 결정, 지구단위계획구역 및 지구단위계획 결정, 국가·일반 및 도시첨단산업단지의 지정을 받은 것으로 간주되며, 35개 항목의 인허가 등 의제가 가능하다.

투자선도지구는 임대전용산업단지 지정, 관광특구 지정 및 고시, 문화산업진흥지구 지정 및 공고 등이 진행된 것으로 간주되며, 건폐율 및 용적률에 대한 특례와 주택공급에 대한 특례를 부여한다.

혁신성장진흥구역은 입지규제최소구역 지정이 진행된 것으로 간주되며, 입지규제최소구역의 계획수립기준 및 면적 등을 대통령령으로 정하는 바에 따라 달리 적용할 수 있다. 또한 혁신성장진흥구역으로 지정된 지역은 투자선도지구로 지정된 것으로 간주된다.

이처럼 도입목적, 대상 등의 차별성은 있으나, 적용되는 공간과 지원수단은 유사한 점이 있는 것으로 나타남에 따라 국토연은 실제 적용 결과 나타나는 차이를 살펴보기 위해 각 제도별 한 곳씩 사례분석을 실시했다.

그 결과 4개의 사례는 모두 공통적으로 복합거점 조성방식으로 산업, 문화, 복지, 주거, 교통 등 다양한 기능이 집적된 형태이며, 규모는 모두 다르지만 도입되는 기능 및 시설은 유사한 것으로 나타났다.

구체적으로 규모는 도시재생혁신지구가 가장 소규모이나, 최근 제도개선을 통해 도시재생혁신지구도 200만㎡까지 조성이 가능해진 만큼 사실상 규모 면에서의 차별성은 크지 않았으며, 혁신성장진흥구역과 도심융합특구 등은 규모가 크지만 그 안에 포함되는 세부 단위사업은 도시재생혁신지구 사업과 유사한 특성을 지니는 것으로 분석됐다.

◇ 효율적인 특구제도 운영방안

박정은 연구위원은 “새로운 특구제도를 도입하려는 경우 기존 특구제도와 정합성을 유지하고 있는지 여부를 검토하고, 제도 도입목적 및 대상 등 차별화를 통해 중복을 최소화하려는 노력이 중요하다”면서 “부처별로 특구제도를 도입하기보다 범부처적으로 지역경제 활성화, 균형발전 등을 추진할 수 있도록 단일 특구제도 내에서 여러 부처 간의 협업을 추진하는 방안을 우선적으로 검토하고, 이를 활성화하기 위한 특구제도 내 협업 관련 인센티브 부여방안을 고려할 필요가 있다”고 설명하며 다음과 같은 ‘4대 기본원칙’을 제안했다.

- 도입목적의 명확화 : 특구제도 운영에서 가장 핵심적인 것은 신규 도입 시 도입목적을 명확화하는 것이다. 도입목적이 명확하지 않을 경우 지원수단 등 차별화 역시 어렵다.

- 적용대상의 차별화 : 특구제도는 특정목적 달성을 위해 특정대상을 전제로 도입되는 제도로, 적용되는 대상이 구체적이고 명확할수록 효율적인 제도 운영이 가능하다.

- 지원수단의 정당성 확보 : 과도한 특례적용으로 인한 부작용을 최소화하면서도 도입효과를 극대화한다. 이때 가능한 한 기존 제도와의 연계 및 활용 또는 부처 간 협업 등을 통해 새로운 추진체계를 마련하거나 지원수단을 보완·강화하는 방안을 우선적으로 검토할 필요가 있다.

- 추진방식의 효율성 극대화 : 신규 제도와 기존 제도 간 연계 또는 기존 제도 간 연계 등을 통해 특구제도를 보다 효율적으로 운영하는 방안을 중점적으로 검토하며, 운영관리단계 지원 등을 구체화한다. 아직까지 특구제도를 적용하고 운영하는 과정에서 범부처적인 협업을 명시하는 경우는 드물지만, 협업이 활성화될 경우 기존 특구제도를 활용해 기존보다 큰 성과와 효과를 달성할 수 있다.