정비사업 초기, 조합설립동의율을 확보하는 것은 모든 사업추진주체에 있어 가장 큰 이슈이자 가장 중요한 사안이다. 조합설립동의서와 관련한 동의율의 문제는 조합설립인가 무효확인 소송 등에서 끊임없이 쟁점화 됐고, 조합설립동의서를 제출한 토지등소유자의 진의 여부, 소위 OS(홍보요원)등을 통한 조합설립동의서 징구절차의 적법 여부, 철회 시점 등이 문제돼 왔으나 법개정을 통해 이제 조합설립동의서의 제출 방식 및 철회방식 등이 대부분 정리됐다.

이번 칼럼에서는 특히 조합설립동의서의 철회 시점과 관련한 원칙적인 부분을 다뤄보고자 한다. 조합설립동의 방법 등은 공히 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 및 빈집 및 소규모주택정비에 관한 특례법, 도시정비법 시행령 제33조(토지등소유자의 동의자 수 산정방법 등)에 따라 해결하게 된다. 얼핏 내용이 복잡해 보이지만, 이를 정리하면 다음과 같다.

즉, 조합설립동의서의 철회는 다른 토지등소유자의 동의서와 달리 최초 동의한 날부터 30일 전까지만 철회 가능하지만, 이는 조합설립동의서 내용 중 설계개요, 정비사업비 분담기준, 정비사업비, 조합정관이 변경되지 않는 경우에 한정되며, 만약 위와 같은 조합설립동의서상 내용이 ‘변경되는 경우’에는 다시 원칙으로 돌아가 조합설립인가 신청 전까지 동의서를 철회할 수 있다고 해석할 수밖에 없다. 조합설립동의서의 주요 내용이 변동된 경우 토지등소유자의 선택 기한을 보다 폭넓게 봐줘야 한다는 점에서 이와 같은 해석은 합당하다 사료된다.

문제는, 도시정비법 시행령 제30조 제2항 각호의 사항, 즉 설계 또는 정비사업비용, 정관 등의 변경이 어느 정도여야만 위 예외의 예외를 적용할 수 있느냐는 점이다.

이 부분은 조합설립동의서 징구 이후 상당한 시간이 경과했을 때, 특히 정비사업비 등이 증가되거나 일부 설계가 변동되는 경우에 자주 문제가 된다. 토지등소유자 중 사업 진행을 반대하는 사람들의 경우 조금만 정비사업비가 변동되더라도 "조합설립동의서는 인허가 전까지 철회할 수 있다"고 주장할 것이고, 사업 추진을 강행하려는 사람들의 경우 경미한 변동만 있었을 뿐이니, 동의서 제출 후 30일이 지나면 이를 철회할 수 없다는 등으로 다툼이 일어나게 되는 것이다.

과연 어떤 정도의 설계 및 정비사업비 변동이 있어야 조합설립동의에 관한 ‘철회’시점을 달리 볼 수 있을 것인가? 아주 명쾌하진 않지만, 대법원에서는 이미 약 10년 전에 “구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2012년 7월 31일 대통령령 제24007호로 일부 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 각 호 사항이 포함된 동의서의 내용이 일부 변경됐다고 하더라도 사회통념상 종전 동의서와 동일성이 인정되는 경우에는 여전히 종전 동의서에 의한 동의는 변경된 내용에 따른 조합설립인가에 대한 동의로서 유효하고, 토지등소유자는 그 동의서에 의한 동의를 철회할 수 없다”고 판시(2012두14095 판결)한 바 있다.

결국 조합설립동의서 제출 이후 설계 또는 정비사업비 일부가 변동됐다 하더라도 ‘사회통념상 종전 동의서와 동일성이 인정되는 경우’에는 기존 동의서로서 유효하고 이를 철회할 수 없다고 본 것이다. 참고로 위 판례는 기실 도시정비법이 시행되기 이전의 대법원 2003다56441 판결에서 ‘재건축 결의의 동일성’여부에 관한 판단을 그대로 답습한 것이나 다름없다.

그렇다면 과연 ‘사회통념상 종전 동의서와 동일성이 인정되는 경우’란 무엇인가?

위 대법원 2012두14095 판결에서는 “동수, 층수 및 세대수 등 변경이 없는 상태에서 건축연면적 0.045% 및 건폐율 증가 0.76% 등의 변경이 있는 설계변경이라면, 조합설립에 관한 동의를 철회할 만한 설계 변경이라 볼 수 없다”고 판시했고, 도시정비법 시행 이전 재건축결의의 동일성 여부가 문제된 판결에서는 “새로운 재건축사업의 개요 중 공사비가 변경되기는 했으나 10% 이내의 증액에 불과하고 정비사업비(재건축비용)에 있어 특별히 변경된 바가 없어 기존 재건축결의의 내용과 동일성이 있다”고 판단했다.

사견이지만, 앞서 본 대법원 판례를 고려해보건대 ‘사회통념상 종전 동의서와 동일성이 인정되는 경우’란, 결국 사업시행계획인가 등에서 ‘경미한 변경’이라 칭하는 부분과 어느 정도 일맥상통하는 부분이 있다고 사료된다.

도시정비법에서는 조합설립인가, 사업시행계획인가, 관리처분계획인가 등에서 경미한 변경이 있을 때는 조합원들의 총회 결의 없이 곧바로 관할관청에 단순 신고해 변경을 할 수 있는 절차를 두고 있는데, 이는 결국 정비사업 추진 과정에서 각 중요한 인가절차상 조합원들의 동의가 실질적으로 동일해 또 다시 총회를 거칠 필요는 없는 것, 즉 기존의 조합원들 의사를 그대로 동일하게 인정할 수 있는 부분을 명시한 것이라 사료된다.

그리해 보건대, 사업시행계획 인가 또는 관리처분계획 인가 절차에서 정비사업비 또는 설계 등 변경에서 ‘경미한’ 변경의 기준이 되는 수치는 주로 기존에 정해진 부분의 10% 내외이다. 아직 명시적 대법원 판례는 없는 것으로 보이나 조합설립동의서의 철회가 불가능한 경우, 즉 ’사회통념상 종전 동의서와 동일성이 인정되는 경우’란 결국 별도의 총회 결의 없이도 사업시행계획 인가 등과 관련한 ‘경미한 변경’으로 인정되는 수치인 ‘10% 내외의 변경’이 그 기준이 돼야 할 것이다.

다만 ‘조합정관의 변경’이 되는 경우는 별도의 판단이 필요할 것이나 실무상 정관 변경으로 인해 조합설립동의 철회 여부가 논의되는 경우는 많지 않다.