‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특별법(이하 소규모주택정비법)’ 제23조 제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 가로주택정비사업조합 설립 시 토지등소유자의 8/10 이상 및 토지면적의 2/3 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회를 개최하고, 토지등소유자의 조합설립 동의서 등 같은 항 각 호의 사항을 첨부해 시장·군수 등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있다.

또한 소규모주택정비법 제23조 제5항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 설립된 조합은 인가받은 사항을 변경하는 경우 조합 총회에서 조합원의 2/3 이상의 찬성으로 의결한 후 같은 항 각 호의 사항을 첨부해 시장·군수 등의 인가를 받아야 한다고 명시하고 있다.

그렇다면 가로주택정비사업조합이 사업시행구역의 면적을 증가시키는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우 토지등소유자의 동의율 요건 충족 여부 판단은 전체 사업시행구역과 증가되는 부분의 사업시행구역 중 어느 쪽을 기준으로 해야 하는 것일까?

이에 대해 법제처는 지난 11월 3일 “전체 사업시행구역 면적을 기준으로 판단해야 한다”고 유권해석했다.

이를 구체적으로 살펴보면, 법제처는 먼저 “이 사안과 같이 소규모주택정비법 제23조 제1항에 따라 설립된 조합이 인가받은 사항 중 사업시행구역 면적을 증가시키려는 경우에는 일반적으로 해당 사업시행구역에 위치한 토지등소유자의 수도 증가하게 될 것인데, 이 경우 같은 항에 따른 ‘토지등소유자의 동의율’ 요건 충족 여부를 어느 면적을 기준으로 해야 하는지에 관해서는 명확히 규정하고 있지 않다”면서 “이에 관해서는 조합설립변경인가의 성격, 관련 규정의 취지와 체계 등을 종합적으로 고려해 해석할 필요가 있다”고 설명했다.

이어 법제처는 “이 사안과 같이 기존에 조합설립인가를 받아 설립된 가로주택정비사업조합이 사업시행구역 면적을 증가시키는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우, 같은 항에 따라 인가받은 사업시행구역은 조합설립변경인가에 의해서 ‘증가되는 사업시행구역’으로 변경되는 것이 아닌 기존의 사업시행구역과 증가되는 사업시행구역을 합한 ‘전체 사업시행구역’으로 변경되는 것인 만큼 조합설립변경인가의 ‘토지등소유자 수 및 동의율’ 충족 여부는 전체 사업시행구역면적을 기준으로 판단해야 한다”고 밝혔다.

또한 법제처는 “소규모주택정비법 시행규칙 제9조 및 별지 제11호 서식에서는 토지등소유자의 동의율을 기재하도록 규정하고 있는데, 이는 같은 법 제23조 제1항에 따라 조합설립인가를 받은 이후 사업시행구역 면적 변경으로 토지등소유자 수가 변경되는 경우 토지등소유자의 조합설립에 대한 동의율이 변경될 수 있다는 점을 고려해 이러한 경우에 기존에 설립인가 받은 조합의 ‘사업시행자로서의 지위’를 취소하지 않고 전체 사업시행구역에 대해서도 그 지위를 유지할 수 있는지 여부를 판단하기 위한 것으로 봐야 한다”면서 “만약 증가되는 사업시행구역만을 기준으로 토지등소유자의 동의율을 판단하게 되면 기존의 사업시행구역과 증가되는 사업시행구역 각각에 대해 별개로 조합설립 요건을 적용하게 돼 기존 사업시행자로서의 지위를 조합설립변경인가되는 전체 사업시행구역에 대해서 유지하는 것이 아닌, 하나의 조합이 기존의 사업시행구역과 증가되는 사업시행구역 각각에 대한 사업시행자로서의 지위를 갖게 되는 것으로 해석될 여지가 있어 하나의 사업시행구역에 하나의 조합만을 인가하고 있는 소규모주택정비법령 체계에도 부합하지 않는다”고 덧붙였다.

이외에도 법제처는 사업시행구역 면적을 증가하는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우 증가되는 사업시행구역만을 기준으로 같은 항에 따른 토지등소유자의 동의율 충족 여부를 판단해야 한다고 본다면 ▲최초 조합설립인가 당시부터 하나의 사업시행구역이었는지, 아니면 변경인가를 거쳐 하나의 사업시행구역이 됐는지에 따라 ‘동일한 위치와 면적의 사업시행구역’에 대한 토지등소유자의 조합설립 동의율 충족 여부가 달라질 수 있고, 나아가 조합설립변경인가의 횟수에 따라서도 ‘동일한 위치와 면적의 사업시행구역’에 대한 토지등소유자의 조합설립 동의율 충족 여부가 달라질 수 있어 불합리한 점 ▲조합설립 인가 요건의 충족 여부의 판단과 관련해 집행상 상당한 혼란이 초래될 수 있다는 점 등도 위와 같은 해석의 사유로 들었다.

한편, 법제처는 같은 경우 기존 토지등소유자에 대해 다시 조합설립동의서를 받아야 하는지에 대해서는 “기존 토지등소유자의 조합설립동의서를 받지 않아도 된다”고 유권해석했다.

구체적으로 법제처는 먼저 “소규모주택정비법 제23조 제1항 각 호 외의 부분에서는 가로주택정비사업 조합설립인가의 주체를 ‘토지등소유자’로, 그 인가의 요건을 ‘토지등소유자의 8/10 이상 및 토지면적의 2/3 이상의 토지소유자의 동의’ 등으로 규정하고 있는 한편, 같은 조 제5항 본문에서는 조합설립변경인가의 주체를 ‘같은 조 제1항에 따라 설립된 조합’으로, 그 변경인가의 요건을 ‘조합 총회에서 조합원 2/3 이상의 찬성 의결’ 등으로 규정하고 있는데, 이는 조합설립인가를 받기 전에는 조합이 존재하지 않는 만큼 조합설립에 대한 동의 여부의 확인은 토지등소유자 각각을 기준으로 해야 하나, 조합설립인가를 받은 후에 토지등소유자는 조합원이 되고, 그 의사결정은 조합원들로 구성된 조합의 최고 의사결정기관인 ‘조합 총회’에서 이뤄지게 되는 만큼 변경인가 사항에 대한 동의 여부의 의사를 ‘조합 총회에서의 조합원 의결’로 확인하도록 한 것”이라고 설명했다.

이어 법제처는 “소규모주택정비법 제23조 제5항 본문 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제9조 제2항 제2호에서 조합설립변경인가를 받으려는 경우 조합 총회에서 조합원의 2/3 이상의 찬성 의결 후 토지등소유자의 조합설립동의서를 첨부하도록 한 것은 기존 토지등소유자가 조합원으로서 조합 총회에서의 의결로 변경인가사항에 대한 동의 의사를 표시하도록 하는 한편, 면적이 증가되는 사업시행구역 안의 새로운 토지등소유자는 조합설립변경인가 전에는 ‘조합원’이 아닌 만큼 새로운 토지등소유자가 기존 조합의 유지 및 조합설립변경인가 사항에 동의하는지 여부를 ‘조합설립동의서 제출’이라는 방식을 통해서 확인하도록 한 것으로 봐야 한다”고 밝혔다.

또한 법제처는 “소규모주택정비법 제23조 제5항 본문은 가로주택정비사업에 관한 사항이 지난 2017년 2월 8일 제정된 소규모주택정비법(이하 제정 소규모주택정비법)으로 이관되기 전에 구 ‘도시 및 주거환경정비법(2017년 2월 8일 전부개정되기 전의 것, 이하 구 도시정비법) 제16조 제1항 본문에 규정돼 있던 것으로, 구 도시정비법에서는 조합설립인가와 조합설립변경인가의 요건 및 절차를 동일하게 규정하고 있었으나, 제정 소규모주택정비법에서는 조합설립변경인가의 요건 및 절차를 조합설립인가의 경우와 구분해 ‘총회에서의 일정 비율 이상 조합원 찬성 의결’ 등으로 규정한 바, 이는 소규주택정비사업의 효율적 추진을 위해 조합설립변경인가의 요건 및 절차를 종전보다 완화한 것으로 봐야 한다”면서 “그런데 만약 가로주택정비사업조합이 사업시행구역의 면적을 증가하는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우에도 기존 토지등소유자에 대해서 새로이 조합설립동의서를 받아야 한다고 본다면, 조합설립변경인가를 받기 위해서는 총회에서의 조합원 찬성 의결 외에도 ‘기존 토지등소유자’ 및 ‘새롭게 추가된 토지등소유자’에 대한 조합설립동의서 징구 절차를 모두 거쳐야 해 구 도시정비법에 비해 더욱 엄격한 요건 및 절차를 충족해야 한다는 결론에 이르게 되는 바, 이러한 해석은 소규모주택정비법 제23조 제5항 본문의 입법연혁 및 취지를 고려할 때 타당하다고 보기 어렵다”고 덧붙였다.