Q. 가로주택정비사업 등의 토지등소유자가 20명 미만인 경우에도 조합 방식으로 사업을 시행할 수 있는지?

A. 시행할 수 있다.

‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 소규모주택정비법)’ 제17조 제3항 각 호 외의 부분에서는 가로주택정비사업 등은 같은 항 ‘각 호의 어느 하나에 해당하는 방법’으로 시행할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 ‘토지등소유자가 20명 미만인 경우’로 해당 규정이 적용될 수 있는 요건을 한정하고 있는 한편, 같은 항 제2호에서는 조합 방식으로 사업을 시행할 수 있는 요건으로 토지등소유자의 수를 별도로 한정하고 있지 않다.

만약 가로주택정비사업 등을 시행할 때 ‘토지등소유자가 20명 미만인 경우’에는 토지등소유자 방식만으로 시행하게 하고, ‘토지등소유자가 20명 이상인 경우’에는 조합 방식만으로 사업을 시행하도록 하려는 입법의도였다면 같은 항 각 호 외의 부분에서 ‘각 호의 어느 하나에 해당하는 방법’이라는 문언 대신 ‘각 호의 구분에 따른 방법’이라는 문언을 사용하면서, 같은 항 제2호에서 ‘토지등소유자가 20명 이상인 경우’ 조합 방식으로 사업을 시행하도록 한정하는 입법방식을 취하는 것이 일반적이다.

이에 비춰볼 때, 가로주택정비사업 등의 토지등소유자가 20명 이상인 경우에는 조합 방식으로만 사업을 시행할 수 있으나, 토지등소유자가 20명 미만인 경우에는 토지등소유자 방식뿐만 아니라 조합 방식으로도 사업을 시행할 수 있다고 보는 것이 해당 규정의 문언 및 체계에 부합하는 해석이라고 할 수 있다.

또한 소규모주택정비법 제17조 제3항의 입법연혁을 살펴보면, 구 ‘도시재개발법(2002년 12월 20일 폐지되기 전의 것)’ 제8조 제1항에서는 재개발사업에 대해 ‘토지등소유자 또는 조합’이 시행할 수 있다고 규정하고 있었다.

그러나 각 개별법에 규정돼 있던 재개발·재건축사업 및 주거환경개선사업에 관한 사항을 통합해 체계적으로 규정하기 위해 2002년 12월 30일 제정된 구 도시정비법에서 재개발사업을 ‘주택재개발사업’과 ‘도시환경정비사업’으로 구분해 규정(제2조 제2호)하면서, 일반적으로 다수의 토지등소유자가 존재하는 주택재개발사업에 대해서는 토지등소유자 방식으로 사업을 시행할 수 있도록 하는 내용을 삭제하는 한편, 비교적 소규모로 시행되는 도시환경정비사업에 대해서는 토지등소유자 방식 및 조합 방식의 사업 시행에 관한 내용을 함께 규정해 두 가지 방식 중 하나를 선택할 수 있도록 했다(제8조 제1항 및 제3항).

이후 구 도시정비법에 따른 정비사업 중 소규모주택정비사업에 관한 사항을 2017년 2월 8일 제정된 소규모주택정비법으로 이관해 규정하면서 같은 법 제17조 제3항에서 가로주택정비사업 등의 시행방식을 현행과 같이 각 호로 구분해 규정하게 됐다.

이러한 입법연혁에 비춰볼 때 정비사업은 조합 방식을 원칙으로 하되, 토지등소유자의 수가 적은 정비사업의 경우 조합을 결성할 필요성이 크지 않고, 실질적으로 조합을 구성해 사업을 시행하는 것이 어렵거나 무의미할 수 있다는 점을 고려해 토지등소유자가 20명 미만인 가로주택정비사업 등에 한정해 조합 방식 외에도 토지등소유자 방식을 선택할 수 있도록 함으로써 토지등소유자 방식으로 그 사업을 시행하는 경우 조합의 설립 및 운영에 관한 절차를 생략할 수 있도록 한 것으로 보이는 바, 소규모주택정비법 제17조 제3항은 가로주택정비사업 등의 토지등소유자가 20명 미만인 경우 토지등소유자 방식 또는 조합 방식 중 하나의 방식을 선택해 사업을 시행할 수 있도록 규정한 것으로 보는 것이 타당하다.