정비사업구역 내 국공유지가 포함돼있을 경우, 토지등소유자 또는 조합원 수 산정에 애로를 겪는 조합 또는 사업시행자가 꽤 있다. 의외로 국공유지는 “재산관리처별로 토지등소유자 1인으로 본다”는 대법원 판시 및 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 시행령 개정 이후, 토지등소유자 수 산정은 어느 정도 정리된 모양새지만, 그럼에도 불구하고 관할관청 또는 실무상 토지등소유자수 산정방법과 구체적인 동의방법 등에 대해 법적 자문이 필요한 경우가 상당히 있는 편이다.

먼저, 잘 알려져 있듯이 국공유지는 재산관리청별로 토지등소유자 수를 판단해 조합사업 시행과 관련한 각종 동의율을 계산한다. 현행 도시정비법 시행령 제33조 제1항 제5호를 살펴보더라도, 그 점은 명확하다.

그렇다면 국공유지 각 재산관리청의 조합설립동의 방법은 명시적으로 표시될 필요가 있을까?

대법원은 국공유지 재산관리청의 조합설립동의 등 의사가 명시적인 필요는 없다고 한다. 그 이유로는 ▲첫째, 정비사업은 헌법 제35조 제3항에 의해 국가의 헌법상 의무라는 점 ▲둘째, 실제 도시정비법 규정에서는 정비계획 수립과 정비구역지정권자는 시장 또는 도지사고, 이들에게 정비사업 시행을 위한 단계적 절차에 관여할 각종 권한과 역할을 부여하고 있으며, 기본계획 수립단계에서 관계 행정기관의 장에게 협의 권한을 보장하고 있다는 점 ▲셋째, 도시정비법은 토지 또는 건축물 소유자의 동의방법에 관해 인감도장을 사용한 서면 동의에 의하도록 하고, 나아가 인감증명서를 첨부하도록 규정하면서도, 인감도장이나 인감증명서를 갖출 수 없는 국가 또는 지방자치단체의 동의방법에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다는 점을 들고 있다.

국공유지도 결국 크게는 국가, 지방자치단체 등 소유로 소유자가 나눠지는데, 소유자 수는 구체적으로 어떻게 산정하는가에 대해 대법원은 “토지 또는 건축물 소유자 수 산정에 관해 앞서 본 법리에 의하면, 정비구역 안에 여러 필지의 국유지가 있는 경우에도 그 소유권의 수에 관계없이 토지 또는 건축물 소유자를 1명으로 산정해야 하므로, 이 사건 정비구역 안에 있는 여러 필지의 국유지 재산관리청이 각각 기획재정부, 국토교통부로 다르다고 하더라도 토지 또는 건축물 소유자는 국가 1인이라고 봐야 한다. 따라서 이 사건 정비구역 안에 있는 국·공유지에 관한 토지 또는 건축물 소유자 수는 국가, 서울특별시, 서울특별시 마포구 3인이라 할 것”이라고 판시해(대법원 2014. 4. 14. 선고 2012두1419 전원합의체 판결), 국유지 내 ‘기획재정부’ 및 ‘국토교통부’가 각 재산관리청으로 기재돼있어 국유지 재산관리청이 다르더라도 이 때 소유자는 국가 ‘1인’이라고 했다.

나아가, 국공유지의 각 재산관리청은 총회 참석 및 서면결의자 수에 어떻게 반영해야 할까?

실무상 거의 없는 일이기도 하고 대법원 판례상 국공유지의 각 재산관리청은 총회 참석이 불가하며, 서면결의 역시 명시적으로 하기 어렵기 때문에 통상 동의자수에 전부 산입해서 동의율을 계산해야 하는 것이 원칙이다. 실제 국공유지 재산관리청의 총회 참석 및 서면결의 방법에 대해 도시정비법은 아무런 규정을 두고 있지 않고, 국공유지 재산관리청이 대체 서면결의를 어떻게 할 수 있는지, 국가라면 국가 인장(국새)을 찍어야 하는 것인지, 아니면 각 부서 대표자가 직인을 찍으면 되는 것인지 등과 관련해서도 그 어떠한 방법이 제시된 바도 없다.

결국 국가 및 지방자치단체가 조합 총회 결의 및 사업진행방법에 명시적인 반대의사를 직접적으로 표명하지 않은 이상, 이는 전부 동의한 것으로 동의율을 산정해야 할 것이다.

국민과 주민의 공공복리를 실현할 의무가 있는 국가와 지방자치단체로서는 관할관청의 인가에 의해 설립되는 정비사업조합에 의해 시행될 정비사업이 제대로 추진될 수 있도록 지원하고 협조해야 한다(위 대법원 판례 참조).

국공유지의 토지등소유자 수 산정과 총회 결의 정족수 등 산정에 있어, 위와 같은 정리된 법리를 잘 참조해야 하고, 국가 및 지방자치단체 역시 정비사업에서 국가가 수행해야 할 역할을 잘 고려해 정비사업 진행에 방해가 되는 일이 없도록 업무수행이 이뤄져야 할 것이다.