Q1. 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 토지등소유자여야 하는지?

Q2. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 소규모주택정비법) 제56조 제1항 전단에 따라 조합의 임원에 관해 준용되는 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제42조 제4항이 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임한 대표자에 대해서도 준용되는지?

A1. 대표자는 토지등소유자여야 한다.

법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 둬야 하고, 그러기 위해서는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면서도 그 입법 취지와 연혁 및 다른 법령과의 관계 등을 고려한 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 한다.

소규모주택정비법 시행령 제20조의2 제1항에서는 “토지등소유자는 창립총회를 개최하려는 경우 토지등소유자 과반수의 동의로 대표자를 선임해야 한다”고 규정해 대표자로 선임되기 위한 토지등소유자의 동의요건에 관해 규정하고 있을 뿐, 그 자격요건에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않다. 따라서 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자가 해당 사업시행구역의 토지등소유자로 한정되는지 여부를 판단하기 위해서는 그 입법 취지와 연혁 및 관련 조문과의 관계 등을 종합적으로 살펴볼 필요가 있다.

먼저, 조합설립인가의 사전절차로서 창립총회에 관해 규정하고 있는 소규모주택정비법 제23조 제1항에서는 “가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 일정 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회를 개최하고, 같은 항 각 호의 사항을 첨부해 시장·군수 등의 인가를 받아야 한다”고 규정하고 있다. 조합설립인가 신청과 창립총회 개최 모두 토지등소유자가 하는데, 같은 법 시행령 제20조의2 제1항은 같은 법 제23조 제10항의 위임에 따라 ‘창립총회의 방법 및 절차’를 정한 것으로서 같은 조 제1항에 따라 창립총회를 개최해야 하는 토지등소유자 중 대표자를 선임하기 위한 동의 요건에 관해 정한 규정이라 할 것인 바, 선임되는 대표자는 창립총회를 개최하는 토지등소유자 중에서 선임된 대표자를 의미한다고 봐야 한다.

또한 소규모주택정비법 시행령 제20조의2는 지난 2022년 2월 3일 일부개정된 소규모주택정비법 제23조에서 가로주택정비사업 등의 조합설립인가를 신청하기 전에 토지등소유자의 ‘창립총회’ 개최를 의무화함에 따라 창립총회의 방법 및 절차 등을 구체적으로 규정한 것이다. 같은 법 시행령 개정 당시 입법자료에서 그 입법취지를 ‘토지등소유자의 대표자’ 선출방법 등을 정하기 위한 것으로 설명하고 있다는 점에 비춰볼 때, 소규모주택정비법 시행령 제20조의2 제1항은 창립총회 개최를 위해 토지등소유자 중 같은 조 제2항 본문에 따라 창립총회를 소집할 ‘소집권자’를 선임하기 위한 요건을 정한 것으로서 같은 조 제1항 및 제2항 본문에 따른 대표자는 해당 회의의 구성원인 토지등소유자 중에서 선임해야 한다고 보는 것이 그 입법취지에도 부합하는 해석이다.

더욱이 소규모주택정비법 시행령 제20조의2 제2항 본문에서는 ‘창립총회는 대표자의 직권 또는 토지등소유자 1/5 이상의 요구로 대표자가 소집한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 ‘대표자는 창립총회 개최 14일 전까지 창립총회의 안건 등을 공개·통지해야한다’고 규정하고 있는 만큼 대표자는 창립총회의 소집 및 안건 상정 여부에 관한 결정 권한을 가진 자라 할 수 있다. 그런데 가로주택정비사업의 토지등소유자가 아닌 자가 같은 조 제1항에 따라 대표자로 선임될 수 있다고 본다면 같은 영 제20조의3에 따른 창립총회의 의사권 및 의결권을 행사할 수 없는 자가 창립총회의 소집 및 안건 상정 여부를 결정하게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있다.

이외에도 소규모주택정비법은 소규모주택정비사업을 활성화하기 위해 구 도시정비법(2017년 2월 8일 전부개정되기 전의 것)에서 규정하고 있던 가로주택정비사업 등에 관한 사항을 이관해 제정한 법률로, 소규모주택정비법 제정 당시 소규모주택정비사업 추진 절차의 간소화를 위해 소규모주택정비사업의 조합 설립에 대해서는 도시정비법 제31조에서 규정하고 있는 추진위원회 구성 및 승인 절차를 거치지 않도록 하는 한편, 조합설립인가의 사전절차로서 창립총회 개최에 관해서는 도시정비법 제35조와 동일하게 규정했는 바, 같은 법 시행령 제27조 제3항 본문에 따라 창립총회 소집권한을 갖는 추진위원장은 정비구역에 위치한 건축물 또는 토지를 소유한 자여야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있다.

따라서 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 토지등소유자여야 한다.

A2. 창립총회를 개최하기 위해 선임한 대표자에 대해서는 준용되지 않는다.

먼저, 소규모주택정비법 제56조 제1항 전단에서는 도시정비법이 준용되는 대상을 ‘조합의 법인격·정관·임원 등’으로 명시하고 있다. 이 때 ‘등’에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함된다고 봐야 하는 만큼 조합이 설립되기 전 창립총회를 개최하는 시점에서 선임되는 대표자가 ‘조합의 법인격·정관·임원 등’에 해당한다고 보기는 어렵다.

또한 준용이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정해 적용하는 것으로, 소규모주택정비법 제56조 제1항 전단에서 조합의 법인격·정관·임원 등에 관해 도시정비법을 준용하도록 한 것은 각 법에 따른 조합이 구성원, 권한 및 의무 등이 유사한 법인이라는 점을 고려해 소규모주택정비법에 따른 조합의 구체적 사항에 관해 도시정비법의 관련 규정을 준용하도록 한 것이다. 따라서 가로주택정비사업 조합이 설립되기 전에 창립총회 개최를 위해 선임되는 대표자는 창립총회 직권 소집 등의 권한을 가질 뿐, 조합임원의 지위까지 갖는 것이 아니라는 점을 고려할 때 그 대표자에 대해 도시정비법상 조합에 관한 규정이 준용된다고 보기는 어렵다.

이와 함께 소규모주택정비법 제56조 제1항 전단에 따라 준용되는 도시정비법 제40조 제1항 제6호에서는 조합임원의 권리·의무·보수 등에 관해 조합의 정관에 포함하도록 규정하고 있고, 같은 법 제42조 제1항부터 제3항까지에서는 조합임원의 직무에 관해 규정하고 있는 점 등에 비춰볼 때 조합임원은 조합이라는 법인의 집행기관이고, 같은 조 제4항은 그 집행기관에 대한 겸직금지 의무를 명시한 것이라고 할 수 있다. 창립총회를 개최하기 위해 선임하는 대표자는 창립총회 직권 소집 등의 권한을 가질 뿐, 조합과 같은 특정한 법인의 집행기관으로서의 지위를 가지거나 그 법인을 위한 직무 수행의 대가로 보수를 받는 자로는 볼 수는 없는 만큼 조합의 집행기관인 조합임원에 대해 준용되는 도시정비법 제42조 제4항이 창립총회 대표자에 대해서도 준용된다고 보는 것은 타당하지 않다.

따라서 조합의 임원에 관해 준용되는 도시정비법 제42조 제4항은 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임한 대표자에 대해서는 준용되지 않는다.