“추진위원회에서 선정한 정비회사를 창립총회에서 추인 받으려고 하는데 문제가 되는 것인가요? 그렇게 하면 안 된다는 이야기가 있던데요?”

추진위원회 단계에서 선정한 정비회사와 설계사의 조합승계 여부를 두고 다른 잣대로 판단한 유권해석이 나와 논란이 되고 있다. 관련 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 개정안이 아직 국회에 계류 중인 상황에서 나온 “정비회사는 조합에 승계되지 않지만 설계사는 조합까지 업무가 이어진다”는 취지의 유권해석 탓에 혼란이 가중되고 있는 것. 더욱이 많은 정비사업 전문변호사들 역시 위와 같은 유권해석은 물론, 도시정비법 개정안에도 한 목소리 부정적인 의견을 밝히고 있어 더욱 문제로 지적된다.

∥ 추진위 선정 정비회사 조합총회서 추인하면 유효

이와 관련해 법무법원 고원 김수환 파트너 변호사는 먼저 “일견 무효라고 볼 수 있는 추진위의 선정결의도 전부 무효로 되는 것은 아니고 추진위의 업무범위에 한해서는 유효라고 볼 수 있다. 또, 무효인 부분 역시 조합원 총회에서 추인 결의를 하는 이상 그 때부터 유효하다고 봄이 상당하다. 이와 관련해 법원 역시 일관되게 ‘추진위원회 당시 선정한 정비회사, 설계자를 조합원 총회에서 추인 결의하는 경우 조합의 업체 선정은 유효하다’고 판단하고 있다”고 설명했다.

또한 김수환 파트너변호사는 ▲추진위가 선정하는 정비회사의 경우 설계자와 달리 도시정비법 제29조 제1항에 따른 경쟁입찰의 방법으로 선정해야 한다고 정하고 있어 설계자 등 다른 협력업체의 선정보다 더 엄격한 선정 요건을 법에서 정하고 있는 점 ▲국토교통부 고시 정비사업 계약업무 처리기준에 따른 절차와 방법으로 선정한 정비회사‧설계자의 경우 조합원 총회에서 같은 절차와 방법으로 선정하게 되는 만큼 결국 선정 절차와 방법이 다르지 않을 뿐만 아니라 ‘정비사업 계약업무의 효율성을 높이고 공정성, 투명성을 확보’하고자 하는 위 고시의 제정 취지에 부합하는 점 ▲정비사업 계약업무 처리기준에서 정하는 입찰공고, 현장설명회, 계약 체결 대상의 선정은 모두 대의원회 또는 추진위원회에서 이뤄지고 최종 선정 결의만 총회에서 이뤄지므로 추인결의가 아닌 재선정 절차를 거쳐야 한다면 무의미한 절차의 반복에 불과한 점 ▲추진위 단계에서의 정비회사의 업무가 조합설립, 사업시행계획, 관리처분계획, 준공 및 이전고시에 이르는 절차 전반에 있어 서로 유기적인 연관성을 가지고 있는 점 ▲추진위원회 운영규정이 추진위 재원 조달 방법으로 ‘정비사업전문관리업자로부터의 자금 차입’을 명시적으로 규정하고 있는 등 추진위‧조합으로서는 정비회사의 선정에 있어 초기 단계에서의 지원이 선정의 중요한 기준이 될 수 있는 점 등을 지적하고 “이를 종합적으로 고려한다면 설사 추진위원회에서의 선정이 일부 무효라고 보더라도, 재선정 절차 없이 조합원 추인 결의로 추진위가 선정한 정비회사를 선정하는 것에는 아무런 법적 하자가 없다고 봐야 할 것”이라며 “현실적으로도 조합원 총회로 선정하는 것과 방법과 절차에 있어 다르지 않은 추진위 단계에서의 정비회사 선정을 전부 무효로 보고 조합설립 이후 선정 절차를 다시 거치게 한다면, 업무의 연속성과 효율성을 현저히 떨어뜨릴 뿐만 아니라 무의미한 절차의 반복을 강요하는 것에 다르지 않고, 기존 정비회사로부터의 대여금 반환 등 결국 조합원 개개인에 대한 비용 증가의 문제도 야기할 수 있다. 이러한 점을 고려하더라도 선정절차를 다시 반복해야 한다고 해석하는 것은 정비사업 시행 절차와 현실적 상황을 고려하지 않은 것으로 판단된다”고 의견을 밝혔다.

∥ 추진위서 사업완료시까지 업무수행할 정비회사 선정 가능

법무법인 산하 이재현 수석변호사는 “도시정비법은 ‘조합은 추진위원회를 승계한 존재’로 보고 있고, 판례 역시 이를 수긍하고 있다. 또, 추진위원회의 권리 의무가 조합에 포괄승계된다는 점, 조합이 설립되면 추진위원회가 소멸된다는 점, 조합설립인가 취소시 추진위원회가 다시 부활한다는 점 등의 기초는 ‘업무관련성’에서 찾을 수 있다. 즉, 추진위원회와 조합은 업무를 분리하는 것이 사실상 불가능하기 때문에 입법과 사법적으로 모두 추진위원회와 조합을 하나의 법률적 주체로 취급할 수밖에 없는 것”이라며 “최근 논의되고 있는 추진위원회에서 선정된 정비사업전문관리업자의 업무기간에 대한 개정안과 법제처 유권해석은 정비사업전문관리업 제도를 도시정비법에서 도입합 취지가 전혀 고려되지 않았다는 점에서 문제가 있다. 정비사업전문관리업제도는 민간 정비조합에 의한 도시개발의 한계와 문제점을 극복하기 위한 제도적 장치로 들어온 것인 만큼 시공사, 철거업자, 감평평가사 등 다른 협력업체와 기능적으로 명확히 구별되는 차이가 있다. 또한 추진위원회는 조합의 사전과정이고, 조합과 분리해 독립된 의미를 갖는 단체가 아님에도 불구하고, 법률상 추진위원회와 조합이 구분돼 있다거나 각 의결의 대표성 등을 이유로 하여 기계적으로 정비회사의 업무기간을 구분하는 것에는 의문을 제기하고 싶다”고 밝혔다.

또한 이재현 수석변호사는 “정비회사가 민간 정비조합의 보완기능을 수행하고 있는 만큼 정비사업의 효율성과 경쟁력을 확보하기 위해서는 정비회사 업무 기간의 연속성 역시 보장하는 것이 입법적 의도에 합치한다. 이는 공공지원 및 지정개발자 사업시행방식을 통해 사업 전 단계에 걸쳐 정비조합의 전문성 등을 확보하려는 최근의 정책적 움직임과도 맞닿아 있다”며 “추진위원회설립 승인처분은 추진위원회로 하여금 조합과 관련한 업무를 수행할 권한을 부여한 것인데, 만일 유권해석과 같이 본다면 추진위원회 승인처분을 받은 추진위원회와 그 밖의 단체를 구분할 실익이 없어진다. 더 나아가 추진위원회 설립에 동의한 토지등소유자들의 의사 역시 무시하는 셈이 된다. 결국 추진위원회가 조합과 사실상 분리 불가능하다는 점에 비춰 조합이 행정주체로서 행하는 행정처분 유사 성격의 업무를 제외하고 그 이외 조합의 업무와 ‘업무관련성’이 인정되는 업무는 최대한 폭넓게 할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 정비회사가 토지 수용 등 행정처분 성격의 업무를 수행할 수 없는 이상, 추진위원회 단계에서 추진위원회에서부터 사업완료시까지의 업무를 행할 정비회사를 선정하는 것은 가능하다고 봐야 한다”고 의견을 밝혔다.

∥ 개정안, 헌법상 비례원칙에 어긋난다

법무법인 현 김래현 파트너변호사도 “이 사안은 결국 추진위원회와 조합 각 단계에서 정비회사의 업무의 연속성을 보장해 업무의 효율성을 제고하는 것과 추진위원회 임원과 정비사업전문관리업자의 유착을 방지하는 정비사업의 투명성을 제고하는 것을 비교형량해 어떤 가치를 우선시 할 것인지의 문제로 귀결 된다고 볼 수 있다”며 “법제처 유권해석은 도시정비법 제32조 제1항이 정비사업전문관리업자와 설계자를 유사하게 취급하고 있음에도 정비사업전문관리업자에게만 부당하게 과도한 제재를 과하는 측면이 있다. 또한 정비사업의 투명성 제고를 강조하기 위해 업무의 효율성을 지나치게 저해하는 수단을 택했으며, 더욱이 그 수단이 정비사업의 투명성 제고에 일조하는지 조차 불분명한 점을 고려하면 법제처의 해석은 도시정비법 제32조 제1항 제1호를 부당히 축소해석 한 것으로서 입법자의 입법의도를 왜곡한 측면이 있다고 사료된다”고 밝혔다.

김래현 파트너변호사는 또 관련 도시정비법 개정안에 대해서도 “조합에 조합설립인가 이후 반드시 정비회사를 재선정해야 하는 의무를 부과하는 것은 조합의 계약체결 자유를 침해하는 요소가 있으며, 도시정비법에 따라 반드시 입찰을 통해 계약 당사자를 선정해야 하는 특성 상 조합설립인가를 받은 조합은 정비회사의 교체로 인해 업무의 연속성이 저해될 수 있는 불안정한 지위에 놓이게 된다. 또한 이와 같은 업무기간의 제한을 관철시키기 위해 등록취소와 형벌이라는 강제적인 수단을 사용하는 것은 설령 그 입법목적이 정당하다고 하더라도 수단의 적정성에 반해 헌법 상 비례의 원칙에 반할 우려가 있다. 이와 더불어 ▲개정안은 추진위원회의 업무와 관계없는 업무를 수행한 정비사업전문관리업자 또는 그 업무를 지시한 추진위원장을 도시정비법 제137조의 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하는 죄로 정하고 있는데, 같은 조에서 규정하고 있는 다른 범죄 구성요건의 경우 도시정비법의 근간을 훼손하는 중대한 법 위반 행위로서 개정안의 행위 유형들과는 위법의 정도를 완전히 달리하는 점 ▲정비사업전문관리업자가 명의대여를 하거나 등록증을 대여한 경우(제138조 제4호), 다른 용역업체 및 직원에게 업무를 수행하게 한 경우(제138조 제5호) 등 정비사업전문관리업자의 자격제도를 훼손한 중대한 범죄의 경우에도 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하는 것에 불과한 점을 등을 고려하면 개정안의 벌칙 규정은 특정 행위에 대해 지나치게 과도한 형벌을 규정해 법익의 균형성을 상실한 측면도 있다”며 “개정안의 추진위원회 선정 정비회사의 업무기간 제한규정은 그 자체로 적정‧타당성이 있는지 의문이 있으며, 이를 강제하기 위해 과도한 행정적‧형사적 제재를 가함으로써 헌법 상 비례의 원칙에 반해 잠재적으로 모든 추진위원장과 정비사업전문관리업자를 범법자로 만들 우려가 있다”고 강조했다.