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무상양도 무상귀속 평가 ② 무상양도의 범위는 넓어져야 한다(주)중앙감정평가법인 권영진 감정평가사 / 정비사업본부장 / 한국도시정비협회 자문위원
도시정비 | 승인 2020.12.18
(주)중앙감정평가법인 권영진 감정평가사
정비사업본부장 / 한국도시정비협회 자문위원

지난호에서 필자는 사업시행자에게 현황도로가 무상양도 돼야 한다고 강하게 주장한 바 있다. 이번호에서는 이에 이어 사업시행자가 조합이 아닌 경우, 현황도로에 대해 무상양도를 인정한 경우와 감정평가사업자가 현황도로를 무상양도 대상으로 의뢰받은 경우에 어떻게 해야 하는가에 대해 중점을 둬 검토해 보기로 한다.

사업시행자가 조합일 경우와 사업시행자가 한국토지주택공사(LH)인 경우에 법원의 판단이 모순되고 있는데. 문제점으로 지적하지 않을 수 없다.

 대법원 2017. 9. 12. 선고 2017다237148 판결 [부당이득금]

 이 사건 각 토지가 이 사건 승인 이전에 이미 도로, 구거 등 공공의 이용에 실제로 제공된 사실을 인정한 다음 “이 사건 각 토지를 법령에 의해 도로 등으로 지정하거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 사실이 없었더라도, 이 사건 각 토지는 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부개정되기 전의 것) 제4조의 공공용재산으로서 행정재산에 해당한다”고 판단했다.

 그리고 그 판시와 같은 사정을 종합해 이 사건 각 토지는 행정청으로 간주되는 이 사건 사업의 시행자인 원고에게 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9366호로 개정돼 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법으로 법률 제명이 변경되기 전의 것) 제9조의4, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것) 제65조 제1항에 따라 무상으로 귀속돼야 할 ‘종래의 공공시설’로 봄이 타당하다고 판단했다.

위 분쟁의 원고는 LH였는데, LH는 해당 토지에 대해 무상귀속 요청을 했으나 국가의 토지를 관리하고 있던 한국자산관리공사는 이 사건 각 토지가 국유재산법상 일반재산에 해당해 무상귀속이 불가하다고 회신하면서 양자는 소송전에 돌입했다.

한국자산관리공사는 대법원의 일관적 태도인 이른바 ‘현황도로’의 무상귀속성을 부정한 대법원 ‘2011. 2. 24. 선고 2010두22498’ 판결을 근거로 “공용물로서의 공용개시행위가 있어야만 국유재산법상의 공공용 재산으로서 종래의 공공시설에 해당할 수 있다”고 주장했으나, 앞서 살펴본 바와 같이 대법원은 ‘무상으로 귀속돼야 할 종래의 공공시설’로 봄이 타당하다고 판단했다.

‘현황도로’의 무상양도 대상에 대해 대법원 내에서도 극명하게 모순되는 판시를 하고 있는 것인데, 이는 판단 요건이 아닌 사업시행자가 조합이냐 LH냐를 놓고 판단한 것과도 같다. 무상양도대상 판단에 일관된 태도를 취해야 할 것이다. 그것이 경제자유구역 내에 있는 국공유지라고 하더라도 정비구역과 다를 바 없기 때문이다.

평가대상 범위와 관련해 최근 대법원(2019. 6. 27. 선고 2016다241072등)의 태도는 그 범위를 좁히고 있으나, 서울시조례를 근거로 해당 조합이 도시관리계획으로 결정돼 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설이 아닌 사실상 사도 상황의 현황도로를 무상양수도 업체를 통해 의뢰한 경우에 어떻게 해야 하는지 문제가 된다.

감정평가업자로서는 감정평가 의뢰와 수임규정에 따라 평가 대상물건의 목록을 제시받은 데로(실무기준300.3 제1항 2호) 평가업무를 수행했을 뿐만 아니라, 도시정비평가의 대상은 사업시행자 등이 감정평가를 요청한 물건으로 평가대상을 확정하게 되므로(실무기준730.2) 평가대상범위확정과 의뢰를 받음에 있어서는 적법하다.

그러나, 무상양도 감정평가 대상에 포함시켰다 하더라도 행정청이 이를 무상양도 대상으로 인정하지 아니할 개연성이 있고 사업시행자가 감정평가단계에서 무상양도대상범위에 포함 시켰다고 해서 곧바로 무상양도 대상이 된다는 것도 아니라는 것을 주지시킬 필요가 있다. 이를 잘 보여주는 사례는 아래와 같은 사건이다. 간단히 판결 내용을 살펴보면 다음과 같다.

 대법원 2013.7.12. 선고 2012두20571판결

 ①국·공유 재산이 용도폐지된다고 하여 모두 사업시행자에게 무상으로 양도되는 것은 아니고, 정비기반시설의 무상양도 및 무상귀속 여부는 도시정비법 제65조 제2항에 의해 대상 및 범위가 결정되는 것으로서, 도시정비법 제65조 제2항 후단이 정하는 정비기반시설에 해당하지 않는 이 사건 현황도로는 애초부터 무상양도의 대상이 아니므로, 피고가 이 사건 사업시행인가처분서 및 고시에 이 사건 현황도로를 용도폐지되는 정비기반시설로 표시했다 하여 그로써 이 사건 현황도로가 원고에게 무상양도되는 정비기반시설이 된다고 볼 수 없는 점

 ②대부분의 도시정비사업의 경우에 도시정비법 제65조 제2항에 따라 용도폐지되는 정비기반시설이 아닌 토지도 그 지목으로 인해 다른 용도로 사용하는데 제약이 있으면 사업시행자는 그 지목상 제약이 있는 토지를 원고의 용도대로 사용하기 위해 그러한 토지를 ‘용도폐지 정비기반시설’로 기재해 사업시행인가를 신청하고, 행정청도 이에 따라 ‘용도폐지 정비기반시설’로 표시해 사업시행인가를 하는 점

 ③ 이 사건 사업시행인가처분서 등에 이 사건 현황도로를 ‘용도폐지 정비기반시설’로 표시했다 하여 곧바로 원고에게 무상 양도되는 정비기반시설을 의미한다고 볼 수 없으므로 ‘용도폐지 정비기반시설’은 그 자체로 완성되지 않거나 분명하지 아니한 표시인 반면, 원고로 하여금 이 사건 각 토지를 매수하도록 하는 내용의 이 사건 부관의 ‘유상 매입’ 표시는 그 의미가 완전하고 분명하므로, 본체와 부관은 모순 관계에 있는 것이 아니고 보충관계에 있다고 봐야 하는 점

 ④원고가 작성해 피고에게 제출한 ‘용도가 폐지되는 정비기반시설 조서’에도 도시관리계획결정으로 도로가 된 부분은 171㎡이고 그 지번이 특정돼 있으며 소로 3-3으로 표시함으로써 현황도로와 구분하고 있는데, 이는 원고가 당시 현황도로는 무상양도의 대상이 되는 정비기반시설이 될 수 없음을 알고 있었음을 드러내는 점 등을 근거로

 “이 사건 사업시행인가 시 원고로 하여금 이 사건 각 토지를 매수하도록 하는 내용의 이 사건 부관이 부가되고 이 사건 각 토지가 ‘용도폐지 정비기반시설’에 포함됐다 하더라도, 그에 해당하는 이 사건 부관이 이 사건 사업시행인가 본체와 모순되는 것은 아니다”라고 판단했다.

결국 무상양도 대상에서 제외된 해당 국・공유지는 유상매입의 절차를 거쳐야 한다. 하지만 사업시행자 입장에서는 처음부터 무상양도대상이 되지 않는다고 단언할 수 없다.

실무적으로 사업시행자는 사업시행인가를 위해 그 전의 준비기간에라도 최대한 무상양도의 근거가 될 수 있는 자료를 찾는데 집중해야 할 것이다. 법원까지 가서 재판까지 하는 방법 보다는 해당 관할 행정청을 충분히 이해시키고 설득할 수 있는 입장이 돼야 하기 때문이다.

그렇지 않고 애매한 상황이라면 사업시행인가 주무 행정청은 착공 전 유상매입할 것을 부관으로 조건부 사업시행인가를 하거나 할 수 있다. 이는 사업시행자가 무상양도의 대상임을 조서에 표시해 감정평가한 후 행정청이 사업시행인가 접수 및 사업시행인가 처분을 했다고 하더라도 그 결과는 달라지지 않는다. 매입해야할 국・공유지는 국・공유지의 평가방법을 따르게 되므로 대법원(2010.01.28. 선고 2009다69548 판결) 태도대로 사업시행인가 고시일의 현황대로 평가할 수는 없게 되고, 이는 사업시행자에게 상당한 부담으로 작용 할 수밖에 없다. 이러한 일련의 문제점은 사실상 사도 즉, 현황도로가 무상양도(용도폐지) 대상이 돼야 하는데도 그렇지 못하고 있다는데 본질적인 문제가 있다. 

 

도시정비  krcmanews@naver.com

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